O theorii státních fragmentů.

(Habilitační přednáška.)
Dne 14. července 1905 přednesl Dr. F. Vavřínek.
Dovolím si pozornost slavného sboru obrátiti na jednu mezi oněmi otázkami státního práva, jimiž státoprávní theorie teprve v poslední době podrobněji začala se zabývati, kdežto dříve politický zájem o tyto otázky býval tak mocný, že úplně zatlačoval do pozadí jejich juristickou stránku.
Jedná se o vyložení státoprávní povahy některých anomalních a komplikovaných útvarů politických, jež sice svým postavením blíží se charakteru zvláštních státův, jež však přece nejsou dnes uznávány za zvláštní státy. Jde tu tedy o důvody, proč určité politické svazky vesměs mají se za zvláštní státy, kdežto jiné nikoliv. Jde o důvody, proč na př. dnes veškery jednotlivé kantony švýcarské obecně pokládají se za zvláštní státy, kdežto naproti tomu Království České, ač je větší, než všech dvaadvacet švýcarských kantonů dohromady, a ač territorialně, socialně a ekonomicky vyrovná se jistě i větším dílčím státům říše německé, přece není dnes pokládáno za zvláštní stát a za útvar s plnou státní povahou.
Juristicky jde tu o to, jaké je kriterium státu dle státního práva, jaké pojmové znaky jsou rozhodny pro založení státního charakteru určitého politického svazku, čili které elementy musí být spojeny v povaze určitého svazku, aby se stal státem?
Pokud jde o kriterium státu, tu hluboko do 19. století za hlavní a podstatný znak státu pokládala se suverenita státní moci ve smyslu absolutní neodvislosti na venek a plné autodeterminace uvnitř. Celkem již od konce středověku udržovalo se pojetí, že státní charakter mají jen civitates superiorem non recognoscentes, jak legisté Bartolus a Baldus z poměrů středověkých republik severoitalských dovozovali. Tehdy pojem státu monopolisován býval výlučně jen pro civitas, quae superiorem non recognoscit, neboť prý jedině tato je nadána samostatným imperiem.
Pojetí toto, dle něhož suverenita je prvním, nezbytným a podstatným pojmovým znakem a elementem státu, jakož i v přední řadě směrodatným rozlišovacím momentem mezi státy a ostatními organisovanými politickými svazky, přechází již po legistech pozdního středověku i do státní nauky nového věku: pojetí ono zastávali vesměs i vynikající theoretikové, kteří udávali směr státoprávnímu myšlení novověku, především Bodin, pak Grotius a Puffendorf.
V novověku pak až do poslední doby, až do druhé polovice 19. století, vesměs převládaly a přejaty byly tytéž traditionelní názory o momentu suverenity. Za stát pokládal se tu stále — i v státoprávní literatuře 19. století do let sedmdesátých (do r. 1872) — jedině svazek, jenž nezná nad sebou vyšší moci, svazek na venek neodvislý a uvnitř nejvyšší, svazek, jenž jest nadán výlučnou schopností právního sebeurčování i sebeomezování.
Suverenita znamenala tu právě negaci každého omezení státu vyšší mocí jiného svazku; proti své vůli nemůže stát býti právně omezován jinou vyšší mocí, nýbrž právní omezení svrchované státní moci může se díti vždy jen z vlastní vůle státu. Positivně znamenala tu pak suverenita schopnost výlučného právního sebeurčení, výlučnou schopnost státu vlastní právní řád ve všech směrech sobě sám určovati.
Dle tohoto pojetí, že suverenita je podstatným a rozlišujícím znakem státu, řídily se pak i názory theorie o povaze státu složeného. Starší oni theoretikové státoprávní jako Bodin, Hobbes, Grotius a Puffendorf, kteří vesměs vycházeli z názoru, že k pojmu a podstatě státu náleží plná suverenita a absolutní neodvislost státní moci od každé omezující vyšší vůle nadřízeného svazku, neměli tudíž také za možno, že by některý stát mohl jiné státy v sebe zahrnovati.
Vylučujíce každou možnost existence státu stojícího nad státy vylučovali možnost státu složeného. Kdykoli pak setkali se s útvary federativními aneb s uniemi více států, všude tu rozhodovali se buď pro pouhý spolek či spolkový poměr mezi několika plně svrchovanými jednotnými státy, nebo posuzovali federativní ony útvary jako pouhý jednotný a jediný stát, jen určitým způsobem rozčleněný. Jednotlivé členy federativního svazku měli pak jen za pouhé díly jednotného státu.
Kdykoli jednalo se o sdružení státův, organisované dle tehdejší terminologie jako »Corpus confoederatorum« nebo jako »Systema civitatum« (foederatarum), vždy s důrazem se připomínalo, že i sebe užší federativní svazek takový nikterak se nedotýká suverenity jednotlivých státův.
Vždy i o federativních sdruženích těch výslovně se připomínalo, že v nich: »neque tamen singulae civitates desinant statum, perfectae civitatis retinere« (Grotius).
Tak jmenovitě i federativní svazky, tehdy již i formálně a právně organisované, jako konfederace švýcarská a federativní unie Spojeného Nizozemí, pokládány byly obecně za pouhé poměry spolkové a jen za spolky státův. Tvrdilo se, že v těchto sdruženích států jednotlivé státy zůstávají jen »jure foederis ac societatis inter se obligati«.
I pravilo se dále, že »foedus« a »unio« nekonstituují nikdy nového, vyššího státu, že celek a celkový svazek není státem, nýbrž že může vzbuzovati nejvýše jen zdání státu a že státní charakter přísluší jedině jednotlivým státům členským. Tak praví Bodin o konfederaci švýcarské: »tot esse apud Helvetios Respublicas, quot civitates«, nebo že »viginti Respublicas finibus et imperio divisas, aequo foedere in societatem et amicitiam convenisse, legibus tamen et conditionibus diversis.«
Na druhé straně však byly také státní útvary, při nichž nemohla býti popírána státní povaha celku, samého celkového svazku; tak tomu bylo při staré říši Německé. Útvary takové bývaly pak prohlašovány prostě za jednotné státy a členové útvaru za pouhé díly jednotného státu: pravilo se, že »divisio unius corporis in diversa membra« netvoří nikdy zvláštních státův, nýbrž pouze »jurisdictiones« jednotného státu. Členům útvaru odpírán byl státní charakter (tak jmenovitě od říšských publicistů 17. věku, kteří byli vesměs za jedno, že říše je »una Respublica«). Dle těchto pojetí nebylo pro státy ve státu místa; všechny nižší svazky ve státu byly sníženy a zatlačeny do rubriky obcí a prostých podřízených korporací. Tyto názory o nemožnosti existence složeného státu změnily se ovšem, když suverenita přestala býti jediným vedoucím principem pro určování státní povahy politických svazků, když dospělo se k poznání, že požadavek suverenity není pojmově nutným pro založení státní povahy určitého svazku.
Dle dnešních představ o státu není suverenita již podstatným znakem státu. V dnešní theorii již jen po řídku a ojediněle vyskytuje se ještě ono starší pojetí, dle něhož ze samé podstaty státu nezbytně plyne plná svrchovanost státní moci a absolutní neodvislost její od každé vyšší vůle (Puffendorf).
Dnes pro federalistickou konstrukci státu začalo se ukazovati na to, že i uvnitř ústředního svazku celkového, plně svrchovaného a za stát uznaného, lze s výlučnou suverenitou celku srovnati též vlastní a zvláštní státní charakter podřízených členů svazku, jednotlivých států členských.
Theorie dnes začala se vraceti k pojetí, jež v základních tazích tušili již a naznačovali první theoretikové složeného státu, Christoph Besold a především Ludolf Hugo, onen v první, tento v druhé polovici 17. věku vystoupivší.
Tito theoretikové, a po nich jejich škola, začali užívati pojmu státu složeného — Respublica composita, civitas composita — pro ona sdružení, ve kterých bylo spojeno více států v »unum corpus politicum« a podřízeno pod »unum imperium«. Za hlavní příklad takové civitatis compositae uváděli pak starou říši Německou. Státní formaci říše označovali výslovně za stát ze států složený; svrchovanost přísluší tu sice výlučně říši jako celku, ale i členům celku, jednotlivým territoriím říše, přísluší přece zvláštní povaha podřízeného či relativního státního útvaru.
Říše sama je státem výlučně svrchovaným, territoria říšská jsou pak státy odvislými aneb znamenají aspoň analoga států; od pouhých provincií liší se tím, že mají samostatnou státní moc a že »suo munere tamquam proprio funguntur«. Takto byl již se zvláštním zřetelem na territoria říše Německé naznačen v základních rysech pojem státu podřízeného, nižšího, nesuverenního; tento byl dle dosavadní nauky sice jen státem v nevlastním smyslu slova, v ostatních směrech byl však analogickým svrchovanému státu nadřízenému.
Zásadní toto pojetí Ludolfa Huga, během 18. století po prorážejících a odporujících argumentech Puffendorfových v zapomenutí opět upadlé, teprve na konci 18. století oživil opět J. S. Pütter se svojí státoprávní školou. Vycházeje od skutečnosti, že říše Německá představuje spojení více států ve vyšší stát celkový, hleděl tak i jednotlivým territoriím říše zachovati státní charakter, přes to, že territoria říšská, podřízena byvše vyšší moci říše, nebyla svrchovanými.
Praví o říši, že tu uvolněním svazku říšského vzniklo více zvláštních států; tyto státy setrvaly dosud v takovém spojení, že každý sice ve vnitřní své ústavě plně podržuje vlastní vládu se všemi výsostnými právy, ale všechny státy nad sebou mají ještě vyšší společnou moc. Říše rozpadává se v řadu zvláštních státův, tyto však zůstávají trvale spojeny ve stát jediný pod společnou nejvyšší monarchickou hlavou.
V názorech Pütterových proniká tak, ač nejasně, přece již uznání existence států nesvrchovaných: přiznal jednak territoriím říše jako zvláštním členským státům vlastní vládu všemi výsostnými právy nadanou, jednak pak vytkl všeobecné oprávnění říšského zákonodárství stanoviti omezení territoriálních státních mocí a zasahovati vůbec do vnitřních poměrů říšských territorií.
Tyto názory zatlačeny byly však hned od počátku 19. století jmenovitě vývojem státoprávní theorie v Německém Spolku i zůstaly zde celkem bez vlivu. Theoretikové státního práva Německého Spolku vesměs stojí opět na stanovisku, že moment suverenity je podstatným znakem státu.
Pozdě, teprve v létech sedmdesátých 19. století, státoprávní theorie konečně již určitě a trvale dospěla k uznání existence států nesvrchovaných. Moment suverenity jako podstatný znak státu padl, byl eliminován z pojmu státu a z řady podstatných elementů státu, celá nauka o státech složených a o rozlišovacích kriteriích mezi státy a komunalními svazky dostala se na nové dráhy.
Stalo se tak i tentokráte opětně zásluhou německé vědy: byl to vynikající a ušlechtilý, bohužel již další činnosti náhlou smrtí vyrvaný, Jiří Meyer, duch bádavý a neobyčejně jasný, jenž po vzniku nové říše Německé první přetrhl svazky s dosavadní obvyklou naukou a s rozhodným úspěchem pokusil se právně formulovati nauku dnes převládající.
Ve svých Státoprávních úvahách o německé říšské ústavě (1872) ukázal poprvé s bystrým odůvodněním na to, že suverenita znamená pouze historickou kategorii a že odvozena byla jen z poměrů jednotného státu. Upozornil, že celý dosavadní pojem státu spočívá již od Bodina na představách čerpaných jedině z poměrů francouzského jednotného státu. Odtud onen pojem státu nemůže míti všeobecné platnosti pro státy všech období, nýbrž stačí jen pro výklad určitého stupně politického vývoje, totiž pro výklad státu plně jednotného.
Ježto tedy nauka o suverenitě jako specifickém znaku státu byla vypracována jedině na typech jednotného státu, mohla tudíž, jak Meyer ukazuje, býti dostatečným kriteriem pro státní charakter politických svazků jen potud, pokud jednotné státy výlučně platily a byly uznávány za jedinou formu politických organisací. Když však moderní útvary federativní, Severoamerická Unie, švýcarská konfederace a nová říše Německá, přinesly nové právní formy politických organisací, nemohlo již pojmu suverenity, odvozeného výlučně z poměrů jednotného státu, býti užito za jediné měřítko pro určování státní povahy politických svazkův.
V těchto nových federativních útvarech je řada států sdružena a shrnuta ve vyšší svazek: jednotlivé státy zařaděny jsou do vyššího celku, jsou vesměs podřízeny na určitých polích panství nadřízeného celku i nejsou svrchovanými. Schází jim tedy ona vlastnost, jež až dosud byla pokládána za podstatnou pro založení státní povahy určitého svazku. Přes to však, že ve federativních oněch útvarech nad členskými státy stojí panství ústředního státu, podržely na druhé straně členské státy opět celou řadu vlastností, jež mají společny se státy suverenními a jež jinak jen státům suverenním příslušejí.
Přes své podřízení ústřednímu státu plní jednotlivé státy členské samostatně řadu státních úkolů prostřednictvím vlastní samostatné organisace a pomocí vlastních státních prostředkův. Členské státy mají všechny potřebné orgány státu a vykonávají také veškery podstatné materielní funkce státu. Nelze tedy členské státy státu spolkového míti za pouhé komunalní svazky jednotného státu, nýbrž za útvary se samostatnou státní povahou, za nesvrchované státy.
Pojem státu postaven byl tak na jiné základy; uznáním států nesvrchovaných stará nauka od předních státoprávních theoretiků dnešních je opuštěna.
Dnes také je celkem odbyta a překonána ona nauka o dělené suverenitě, jež ovládala literaturu let padesátých a šedesátých 19. století. Dle nauky této podstata federativních útvarů, spolkových států, spočívá v dělení suverenity: na určitých polích státní činnosti svrchovaným je stát ústřední, celkový, kdežto na ostatních polích suverenitu podržely jednotlivé státy dílčí. Nauky této užíváno bylo v souvislosti s naukou o pojmové nutnosti suverenity pro stát, pokud suverenita se měla za podstatný znak státu a pokud tedy stát a svrchovaný stát znamenaly totožné pojmy.
Pravilo se pak, že ve spolkovém státu jak stát ústřední tak státy dílčí jsou skutečnými státy, neboť obojí mají suverenitu, a »pro každý stát je předním požadavkem, aby byl samostatným, neodvislým od každé cizí moci« (Waitz). Jen tam lze prý mluviti o státu spolkovém, kde nepřísluší suverenita ani jedině státu ústřednímu, ani jedině státům dílčím, nýbrž oběma, a to každému z nich, jak ústřednímu tak dílčímu, uvnitř jeho sféry.
Uvnitř své zvláštní sféry je každý z nich, ústřední stát jako dílčí, stejně a úplně samostatným. Plná samostatnost či suverenita ústřední i dílčí státní moci uvnitř jejich zvláštní sféry je jen nutným důsledkem jejich vlastnosti jako mocí státních.
Státní moc dělí se tu mezi stát ústřední a mezi státy členské rovnoměrně. »Každý díl pohybuje se ve svém přikázaném oboru se stejnou volností, tak, jakoby druhého dílu vůbec ani nebylo.« (Rüttimann.) Dílčí státy nejsou tedy ústřednímu státu subordinovány, nýbrž koordinovány, tak že jim, dílčím státům, přikládá se suverenita právě tak jako státu ústřednímu.
Původním pramenem této v létech šedesátých 19. století tak rozšířené nauky byla ostatně sbírka, zvaná »Federalist« — sbírka to debatt, vedených při poradách a usnášení se o ústavě Spojených Státův Severoamerických r. 1787. V debatách těch na upokojení jednotlivých státův opětně se ujišťovalo, že jednotlivé dílčí státy podrží všecka výsostná práva, jež výslovně nebudou přikázána Unii, a že pak dílčí jednotlivé státy ve své vlastní sféře zůstanou zrovna tak neodvislými od moci ústřední, jako je ústřední stát ve své sféře neodvislým od států dílčích.
Tyto vývody, v nichž ovšem dosud jen neurčitě naznačena byla nauka o dělené suverenitě, staly se základem názorů Tocquevillových o povaze Unie Severoamerické. (Spis jeho O demokracii v Americe vydán je poprvé r. 1835.) Prohlašuje, že ve Spojených Státech není suverenita jednotna, jako ve Francii nýbrž je rozdělena mezi Unii a dílčí státy tak, že Unii přísluší jen omezená a exceptionelní, výminečná suverenita. (Kompetence Unie tvoří výjimku, kdežto příslušnost dílčích státu pravidlo. Moc ústřední je obmezena na několik určitých předmětů, kdežto státům dílčím zůstal ostatek k plně samostatnému spravování).
Odtud pak jednotlivé státy členské jsou neodvislými od moci ústřední; ve své vlastní sféře nejsou podrobeny ani vedení ani kontrole moci Unie. Názory Tocquevillovy ovládány jsou tedy základní ideou, že v Unii vystupují dvě samostatně vedle sebe stojící a věcně oddělené suverenity. (Praví: »On y voit deux gouvernements complètement séparés et presque indépendants«, nebo »Ce système met nécessairement en présence deux souverainetés«).
Z francouzského spisu Tocquevillova přenesl pak Jiří Waitz onu nauku o dělené suverenitě na poměry států spolkových vůbec a ovládl rázem státoprávní theorii, hlavně německou až do let sedmdesátých. Nauce Waitzově dostalo se přijetí u čelných systematiků německých, ji následovali pak jmenovitě též přední theoretikové švýcarští Rüttimann a Dubs a v podstatě též Blumer. A ještě dnes, ač již ve formě podstatně modifikované, theorie o dělené suverenitě v seslabeném znění ozývá se porůznu v názorech, jež o podstatě spolkového státu pronesli Haenel, Gierke a Otto Mayer. (U nás konečně také v Pražákově Ústavním právu jmenovitě v dílu IV., vyskytují se ozvuky názorů Waitzových.)
Teprve když v Americe klasický státník John Caldwell Calhoun a v Německu pak neméně duchaplný Max Seydel ostře a pronikavě prokázali jednotu a nedělitelnost suverenity a rozvrátili tak základy kombinované nauky Tocquevillovy a Waitzovy, byla pro převládající dnes směry nauka o dělené suverenitě překonána. Formulace Calhounovy, že suverenita již dle pojmu svého jako nejvyšší moc je nedělitelna a že rozděliti ji, znamená ji zničiti, jakož i vývody Seydelovy, že je právě obsahem suverenity, že nemá určitě vymezeného objemu, nýbrž že dle pojmu svého je neohraničitelna, že suverenita krátce je vlastnost, jež není schopna ani zvětšení ani umenšení, — daly dosavadní nauce nový směr a staly se znenáhla obecným majetkem theorie moderní.
Odtud vylučuje se dnes možnost rozdělené, zmenšené, omezené či relativní suverenity. Dle theoretických směrů dnes převládajících uznává se, že vedle států svrchovaných, neodvislých od vyšší moci státní, jsou také státy nesvrchované, nesuverenní, které jsou omezeny a vázány státní mocí nadřízeného suverenního svazku.
Stát jako obce a svazky komunalní náleží do řady územních korporací, t. j. korporací, k jejichž podstatě náleží místně ohraničený obvod panství jako territorialní podklad. Uzemní korporace vůbec dělí se tedy jednak na státy svrchované a nesvrchované, jednak na obce a vyšší svazky komunalní.
Dokud se suverenita měla za podstatný znak státu, tu také vytknutí státní povahy určitého politického svazku omezovalo se na zjištění, je-li svazek svrchovaným či nikoliv; jen suverenitou odlišovaly se svazky státní povahy od obcí a vyšších svazků komunalních. Jakmile však moment suverenity přestal býti pokládán za podstatný pojmový znak státu, nezbylo než hledati jiná rozeznávací kriteria a jiné směrodatné elementy pro rozlišování nesvrchovaných státův od pouhých vyšších provinciálních svazků komunalních.
Šlo tu nyní o zodpovědění otázky, »jaké kriterium zbude pro stát, prohlásí-li se suverenita za nepodstatnou a jakým pronikavým znakem liší se pak stát nesvrchovaný od provincií a svazků komunalních?« (Laband.) Jakými znaky liší se na př. městské republiky Hamburk nebo Brémy, jež vesměs pokládají se za nesvrchované státy, od velikých a rovněž významných provincií pruských, jež jsou pouhými komunalními svazky?
Dle dnešních představ o státu mají se pak za podstatné pojmové znaky státu tři elementy: vlastní území, vlastní státní příslušníci a vlastní práva panství, vlastní státní moc, plynoucí z vlastní ústavy. Státy jsou tedy územními korporacemi s vlastními příslušníky a vlastními právy panství. Tyto tři rozhodné elementy vystupují v pojmu státu vždy pohromadě a zároveň; schází-li jeden z těchto nezbytných znaků, není tu stát, nýbrž jen svazek státu podobný a jen více méně státu se blížící.
Státy znamenají tedy politické svazky právně organisované, jež spočívají na vlastních zákonech, vlastních finančních prostředcích, a vlastních orgánech.
Kriterium pak, jímž státy rozlišují se od pouhých vyšších svazků komunalních, vidí se dnes celkem v tom, že státy mají svá práva panství na základě vlastní ústavy, že mají státní moc původní, neodvozenou z moci vyššího svazku, a tedy konstitutivní, kdežto naproti tomu veškera veřejná moc svazků komunalních je jen odvozena z moci státní a ze zákonů nadřízeného svazku státního.
Rozhodným elementem pro založení státní povahy určitého svazkuje existence samostatné a původní státní moci, vlastní moci panství. A právě předním podstatným znakem samostatné a původní státní moci je, že spočívá na vlastních, nikoli na cizích zákonech.
Naproti tomu veškerá práva panství obcí a svazků komunalních nejsou originarní, ale odvozená ze sféry státu a odštěpená jen z moci státní, mají svůj původ a důvod v právním řádu nadřízeného svazku státního, spočívají na jeho zákonech, i mohou se státi vlastními právy komunalních svazků, jen když stát svými zákony tak určí. Opatření komunalních svazků právy panství děje se vždy státem samým na základě jeho zákonův. Orgány komunalních svazků nemají žádné původní moci panství, nýbrž obdržují ji jen na základě státního udělení.
Rovněž organisace státní moci spočívá výlučně na vlastních zákonech státu. Ústava státu, jež určuje nejvyšší orgány a způsob výkonu státní moci i zásadní rozdělení kompetencí a funkcí mezi jednotlivé orgány, spočívá u států vždy na aktech vlastní vůle, vždy výhradně na vlastních zákonech, kdežto ústavy obcí a komunalních svazků nespočívají nikdy na vlastní vůli obce a komunalního svazku, nýbrž vždy na nadřízené vůli státu, na zákonech nadřízeného svazku státního.
Stát sám stanoví si svoji ústavu, ústava státu je vždy výhradně zákonem státu samého, kdežto ústava komunalních svazků je vždy zákonem nadřízeného státu; ústavu a organisaci komunalních svazkův upravuje vždy stát sám svými zákony; komunalní svazky nemají tedy práva ústavní sebeorganisace, nýbrž stojí pod úplným dozorem státu a v plné odvislosti od něho.
Theorie tyto, že znakem samostatné státní moci je, že spočívá na vlastních zákonech, že samostatná státní moc plynouti musí z vlastní ústavy a že ústava státu spočívati musí výhradně na vlastních zákonech státu, nejsou ovšem nikterak nové: naopak, lze je znatelně stopovati již od Bodina a státoprávních theoretiků 17. věku.
Státy jsou tedy oprávněny svoji vlastní organisaci upravovati samostatně, t. j. vlastními zákony — kdežto komunalní svazky podléhají právně neomezené organisační moci a úpravě státu.
Státy mají oprávnění politické úkoly plniti samostatně, t. j. dle vlastních zákonů, kdežto komunalní svazky plní státní úkoly jen dle zákonů státních, sice po právu vlastním, ale pod dozorem a výhradným normováním státu; činnost komunalních svazků při plnění politických úkolů podléhá neomezené úpravě zákony státními, akty vůle nadřízeného svazku státního.
Ale toto ostré rozlišování, při němž na jedné straně stojí státy svrchované i nesvrchované, a na druhé straně pak svazky komunalní, obce a provincie, nedovede ještě zahrnouti všechny politické útvary, jež se vyvinuly v novodobých státních poměrech. Moderní ústavní dějiny vykazují totiž vývoj celé řady útvarů, které stojí právě uprostřed mezi státy a provinciemi, které znamenají střední typus mezi státy a vyššími komunalními svazky.
Vedle států svrchovaných i nesvrchovaných vznikla řada politických svazků, jež nemají sice postavení zvláštních státův, jež však přece nelze snižovati na pouhé díly státu, na pouhé provincie ani na vyšší komunalní svazky. Je celá řada organisovaných politických svazkův, které vykazují elementy a znaky jen státům příslušející, ale vykazují je způsobem neúplným. Tyto svazky mají sice některé, ale nikoli všechny znaky státu, i jsou tedy povahou svojí podstatně rozdílny jak od státu tak od pouhého dílu státu. Nejsou ani úplně státy, ani pouhými díly státu, ani podřízenými svazky komunalními.
Zvláště v poslední třetině 19. století řada těchto přechodných útvarů stále roste. Tak především u nás po »autonomisticko-federalistickém« říjnovém diplomu, ústavou únorovou a prosincovou došlo k zvláštní komplikované a kombinované organisaci Předlitavska jakožto svazku či spojení historických útvarů zemských, historicko-politických individualit zemských; těmto nebylo sice uvnitř říšského celku přiznáno postavení zvláštních státův, ale nebyly také sníženy na pouhé díly či provincie uniformního státu.
Došlo tu k organisaci, kteráž, jak Gierke (Genossenschaftsrecht, I. 783) praví, stále kolísala mezi centralisací a širokou autonomií dílů státu a která sotva již překročila půdu experimentování. Gierke sám již tehdy (v r. 1868) prohlašuje, že vůči říši předlitavské jsou naše království a země »korporace státu podobné«.
Téhož roku, co uzavřeno bylo rakousko-uherské vyrovnání (1867), došlo také k federaci anglických kolonií v Kanadě, za rok na to pak přišlo opět vyrovnání uhersko-chorvatské, jímž Chorvatsku na základě vzájemné, oboustranné úmluvy zaručena je se strany uherské široká míra autonomie. A tu změna státoprávního postavení Chorvatska-Slavonska nemůže se díti z jednostranné vůle státu uherského, nýbrž jen se svolením království Chorvatsko-Slavonského!
O málo let později, po sjednocení se říše německé, musilo býti Elsasko-Lotrinsku z politických ohledů v novém spolkovém státu vykázáno postavení zvláštní: Elsasko-Lotrinsko nebylo sice uznáno za samostatného člena spolkového státu, za zvláštní dílčí stát, ale obdrželo přece vyšší a významnější postavení, než by mohla míti pouhá provincie říše německé. Konečně i kolonialní politika nové říše německé, směřující k nabývání nových území a k zabírání nových zájmových sfér, vyvolávala nové organisace, jež nelze posuzovati prostě dle dosavadních měřítek: německá chráněná území kolonialní nemohla býti organisována ani jako členské státy říše ani jako pouhé říšské provincie.
Mezitím také Rakousko-Uhersko nabylo smlouvou berlínskou dvou zemí, Bosny a Hercegoviny, jejichž poměr k říši je zcela zvláštní a jejichž postavení jako zemí »zabraných« státoprávně je velmi neurčito.
Mimo to ze starší doby již bylo tu Finsko se svojí starou vlastní ústavou, spočívající ještě na bývalém zemském zřízení z dob vlády švédské, z let 1772 a 1789. Stará samostatná tato ústava finská byla se strany ruské uznána, byla po odstoupení Finska Rusku r. 1809 carem potvrzena a i pozdějšími cary až do doby nejnovější slavnostně uznávána i potvrzována. Na základě této vlastní samostatné ústavy požívá Finsko takové samostatnosti organisační, takové autonomie a samosprávy, jakou nemůže míti žádná provincie carské říše. Finsko udrželo si tak vyšší státoprávní povahu, nekleslo na pouhou provincii, byť i se strany ruské nebylo uznáváno za zvláštní stát.
Rovněž ze starší doby trvalo již také samosprávné zřízení dánského ostrova Islandu. Již od let čtyřicátých 19. století Island domáhal se vlastního ústavního zřízení, ale teprve v r. 1870 rozhodla se po různých pokusech vláda dánská předložiti dánskému parlamentu návrh zákona o ústavním řádu pro Island. Dánským zákonem z 2. ledna 1871 došlo také skutečně k vyhlášení ústavy pro Island. Tato ústava nebyla však v zemi uznána, ježto byla usnesena jen za účasti parlamentu dánského bez souhlasu zástupců země islandské, a tak konečně král dánský, po přání zástupců země, oktroyoval zemi sám ústavu z 5. ledna r. 1874, doplňuje tak předešlou ústavu z 1871. Těmito dvěma ústavami povznesl se Island znamenitě nad postavení pouhé provincie: zůstal sice, jak dánský zákon z 1871 v čl. 1. praví, částí státu dánského, ale takovou »částí, jež je nadána zvláštními výsadami zemskými, právy a přednostmi.«
Konečně nejnověji (1900) došlo k federativní unii šesti anglických kolonií australských, jež spojily se takřka ve zvláštní spolkový stát, složený z kolonií, ve federaci zvláštních politických útvarův; kolonie tyto jsou sice se strany anglické posuzovány také jako části britské říše, ale nesnižují se tím na pouhé provincie jednotného státu.
I theorie, především ovšem politická, začala si ponenáhlu všímati těchto zvláštních útvarů, jež nedaly se zařaditi ani pod pojem zvláštních státův, ani však pod pojem pouhých provincií a pouhých dílů jednotného státu.
Tak byli tu nejprve Angličané, znamenitý Dicey, Erskine May a Alfeus Todd, kteří ukazovali, že kolonie anglické se samostatnou svojí legislativou a se svojí rozsáhlou koloniální samosprávou mají takové postavení, že jsou takřka »neodvislými státy«, nikoli pouhými díly britské říše, a že jako zvláštní státy stojí spíše jen ve federativním poměru k britské říši. Také v anglické politické literatuře kolonie, opatřené representativním zřízením stále a posud označují se za státy, s říší britskou pouze federativním svazkem spojené i mluvívá se tu »o britské federaci«.
Skutečně také i nejnovější ústava pro federativní unii kolonií australských mluví o jednotlivých koloniích jako o samostatných členech státu spolkového, jako o členech státu složeného či souhrnu států s federativním charakterem. Tu označují se jednotlivé kolonie i v textu ústavy přímo a výslovně za státy. Naproti ústřední moci federace platí jednotlivé kolonie dle textu ústavy za státy zvláštní, jimž přísluší podíl na výkonu celkové, ústřední státní moci federace.
Byli tu dále politikové chorvatští, kteří naproti Uhrům nepřestávali hájiti samostatnou státní povahu svého království.
Tu nastala svrchovaně zajímavá diskusse mezi Jellinkem a Pliverićem o povaze státoprávního poměru Chorvatska k Uhrám. V diskussi této Pliverić důvody pronikavými, svědčícími o juristické i politické bystrosti svého původce a o jeho vzácné znalosti moderní státoprávní nauky, dovozoval, že Chorvatsko s Uhrami netvoří jednotného státu, nýbrž spolek dvou samostatných států, kteréž svůj vzájemný poměr volným dohodnutím — vyrovnáním — upravily.
I dovozoval dále, že vyrovnání má povahu mezinárodní smlouvy státní a že státní spojení Chorvatska a Uher je svazkem čistě mezinárodní povahy. Dodnes není jednotného názoru o poměru Chorvatska k Uhrám a o povaze království Chorvatského jako zvláštního politického útvaru: v theorii udržují se mínění krajně vůči sobě stojící; jedni posuzují království jako samostatný stát nebo jako státního člena spolkového státu uhersko-chorvatského, druzí snižují království na pouhý komunalní svazek nebo dokonce na pouhou provincii jednotného, ovšem silně decentralisovaného, státu uherského.
Také o poměru velkoknížectví Finského k Rusku názory se dělí, i je posuzován dle různého politického stanoviska: politikové finští, a mezi nimi především Hermanson, politik nadaný a vážný, taktéž i důkladný znatel moderní státoprávní literatury, a dále z většiny i theoretikové cizozemští pokládají Finsko za zvláštní stát. Tento zvláštní stát finský je dle nich spojen s Ruskem ve vyšší svazek říšský, tak že říše ruská není státem jednotným, nýbrž složeným.
Naproti tomu s ruské strany povaha Finska jako zvláštního státu s větší prudkostí než s vědeckým zdůvodněním se zamítá, a Finsko staví se na roveň pouhým ostatním provinciím ruským, jež bezprostředně podřízeny jsou ústřední správě říšské, znamenajíce jen místně ohraničené říšské obvody správní.
Ať jakkoliv se soudí s politického hlediska o věci, tolik je jisto, že se politikům finským i přes stálé porušování finské ústavy se strany absolutistického carismu přece podařilo udržeti potrhaný prapor bývalé finské ústavní samostatnosti na polozbořených hradbách starého Finska, tolik je jisto, že Finsko i dnešním svým zachovaným státoprávním charakterem mnohem více se blíží svrchovanému státu, než provincii nebo pouhému vyššímu komunalnímu svazku.
Podobné politické a státoprávní spory, jež vznikaly i na jiných stranách, vedly nutně k tomu, že se začalo zkoumati, zda pojmové hranice mezi státy a komunalními svazky jsou skutečně tak ostře taženy, tak že by nepřipouštěly žádných přechodních stupňů. Při podrobnějším zkoumání pak začalo se uznávati, že mezi státem a provincialním svazkem komunalním může existovati ještě střední typus.
Začíná pronikati poznání, že nelze všechny organisované politické svazky, jež nespadají pod pojem zvláštních států, zařazovati beze všeho hned pod pojem pouhé provincie. Uznává se, že existují historicko-politické útvary, které vykazují sice elementy a znaky, jinak jen státům příslušející, ale vykazují znaky tyto způsobem neúplným.
Tyto historicko-politické útvary mají sice některé znaky státu, ale nikoli všechny. Nejsou úplně ani zvláštními státy, ježto nemají všech elementů státu, ale nejsou také pouhými díly státu, ani podřízenými svazky komunalními, neboť mají zase znaky, jimiž jinak jen státy se charakterisují.
Tak celá řada takových historicko-politických útvarů má vlastní orgány a tyto orgány svojí podstatou a svými funkcemi jsou úplně rovnocenny orgánům státním, mají ráz orgánů státních, aniž lze jinak ony historicko-politické svazky charakterisovati za zvláštní státy. Jmenovitě vyskytují se u těchto historicko-politických svazků pravidelně vlastní orgány zákonodárné, tedy orgány, jež jsou bezprostředně povolány k tomu, aby braly podílu na postupu tvoření se státní vůle.
Jde tu vesměs o politické útvary takové, jež značí střední stupeň mezi státy a svazky komunalními — útvary tyto nejsou sice samy úplně státy, představují však aspoň zbytky, rudimenty, bývalých nebo již začátky nových státův. A právě tyto historicko-politické territorialní útvary, jež mají sice některé znaky státu, ale nikoli všechny, nazval Jellinek státními fragmenty, nebo-li fragmenty státův.
Podobného terminu »fragmentarní státy« užil před Jellinkem již Otto Mejer (Einleitung in das Deutsche Staatsrecht, 1884). Tento však fragmentarními státy nazývá i dílčí státy státu spolkového. Označuje totiž za »fragmentarní« vůbec všechny ony státy, které nemohou samy plniti všechny úkoly státní.
Dílčí státy spolkového státu jsou podřízeny ještě vyšší, nad nimi panující moci ústředního státu spolkového, i nemohou plniti samy celý souhrn úkolů státních, neboť stát ústřední sám plní také celou řadu určitých úkolů státních. Odtud státy dílčí politicky nepředstavují stát v totalitě jeho účelův a úkolův; dílčí státy jsou tedy státy politicky neúplnými, nedokonalými, fragmentarními, představujíce jen neúplnou formu státu.
Relativní samostatnost, které dílčí »fragmentarní« státy požívají při plnění svých úkolů, může tu právně spočívati prý jen na přiznání se strany vyšší státní moci a to ústředního státu celkového.
Podobně také Gerber (Grundzüge des Deutschen Staatsrechts, III. vyd. 1880) užíval výrazu »fragmentarní státní moc«. Ale Gerber v protivě k Mejerovi mínil výrazem tímto právě státní moc ústředního státu spolkového, protože ústřední spolková moc je přesně omezena na úkoly ústavou jí positivně vytknuté a již z předu uměle stanovené, kdežto jednotlivým státům dílčím zůstala zásadní, všestranná, přirozená plnost státní činnosti, s možností všestranně se rozšiřovati. Ústřední moc spolková může se pohybovati jen ve sféře své umělé existence, jen v úkolech z předu stanovených, a je proto fragmentarní.
Tento výraz Gerberův upomíná silně na rčení Tocquevillovo, jenž v podobném smyslu jako Gerber posuzuje poměr ústřední moci spolkové k státní moci dílčích států v Unii Severoamerické a mluví také o »inkompletní« vládě ústředního státu, Unie.
Theorie o dělené suverenitě užívala vůbec pojmu »fragmentarní« státní moci. Představovala sobě, že ve spolkovém státu působí dvě fragmentarní neboli neúplné státní moci, ústřední a dílčí, a teprve obě tyto neúplné moci dohromady dávají úplnou jednu státní moc, představující celý a plný objem státních kompetencí.
Naproti tomu dnešní nauka přiznává oběma, jak ústřednímu tak dílčímu státu, úplnou státní moc, jen že každá z obou samostatných těchto a oddělených a úplných státních mocí je ve svých kompetencích právně omezena. Dle dnešní theorie výraz »fragmentarní státní moc« znamená ten zjev, kde určitá moc panství nemůže se cele a plně osvědčovati; tak přísluší na př. našim zemím právo volného zákonodárství na určitých polích státní činnosti, ale provádění těchto zákonův, exekutiva i vláda podle nich nepřísluší již orgánům země, ale orgánům nadřízeného, nad zeměmi panujícího svazku, státu předlitavského. Naše země mají tedy »fragmentarní státní moc« v tomto smyslu, nemohou svých práv panství uplatňovati plně a cele do všech důsledkův.
Jellinek užívá nyní výrazu »státní fragmenty« o oněch útvarech politických, jež nemají všech znaků státu, nýbrž jen některé. Tyto státní fragmenty, pro něž Jellinek navrhuje — jako pro střední útvary mezi státem a provinciemi i komunalními svazky — společný název »země«, dělí se ovšem pak dle toho, čím přibližují se charakteru státův. Lze je řaditi pod různé typy: jedny »země« mají více elementů státu, druhé méně.
Jedny přibližují se k povaze státu vlastním územím a vlastními příslušníky, druhé mají zase takové samostatné orgány, jaké jinak příslušejí vždy jen státům. Mezi státní fragmenty náležejí tedy především takové politické útvary, které ze znaků státní povahy vykazují vlastní území a vlastní příslušníky. Tyto útvary mají tedy dva elementy společné se státy, mají dva samostatné elementy státům podstatné, i blíží se těmito dvěma elementy charakteru státův.
Pod tento typus státních fragmentů spadají dle Jellinka především chráněná území (Schutzgebiete) či kolonie říše německé. Německá chráněná území stojí sice pod panstvím německé říše, tak že osvědčování státní moci cizích státův uvnitř kolonialního území je vyloučeno. Ale chráněná území netvoří přece součást říšského území německého ve smyslu říšské ústavy a říšských zákonův. Naproti cizím státům a cizí státní moci zůstávají kolonie sice taktéž německou půdou, ale dle říšské ústavy a říšských zákonův, tedy státoprávně, jsou vůči říši samy cizinou.
Území, stojící pod ochranou říše německé, netvoří tedy territorialní podklad státní osobnosti říše; nejsou součástmi říšského území, nýbrž jen jeho pertinencemi (Laband). Organické spojení k státoprávnímu svazku říšskému se na ně nevztahuje.
Chráněná německá území mají vlastní území a vlastní příslušníky, territorialní i personální element, úplně tak, jako samostatné státy: jejich území není říšským územím německým a jejich příslušníci nejsou příslušníky říše německé. Přes to však, že kolonie německé říše mají vlastní territorialní i personalní element, nelze je dle Jellinka míti za zvláštní státy, neboť nemají vlastní státní moci. Státní moc v územích těchto přísluší výhradně říši německé.
V tomto směru schází chráněným územím subjektivněprávní povaha: nejsou samostatnými subjekty vlastní státní moci, nýbrž toliko pouhými objekty panství a státní moci říše. Nemají tedy ani povahy zvláštních osobností státního práva, schází jim nejdůležitější element státní osobnosti, totiž vlastní státní moc. Jsou pouhými objekty státní činnosti říše, objekty, jež říše svojí státní mocí ovládá.
Podobné postavení jako německé kolonie zaujímá ještě do dnes Bosna a Hercegovina. Obě provincie byly se všemi účinky dle práva mezinárodního postoupeny k správě monarchii rakousko-uherské. Nebyly však monarchii přivtěleny, nýbrž podržely zvláštní, vlastní territorium s vlastními příslušníky: území jejich není ani uherským ani předlitavským státním územím, jejich občané nemají ani uherského ani předlitavského státního příslušenství. Okupované naše země nejsou však rovněž zvláštními státy, ježto nemají vlastní a zvláštní státní moci: veškera státní a vládní moc v obou zemích je přenesena a přísluší výhradně říši rakousko-uherské.
Druhý typus státních fragmentů představují dle Jellinka země, jež mají jeden z obou uvedených elementů, buď tedy vlastní území nebo vlastní příslušníky, ale mimo to mají také ještě některé orgány jako státy a vykonávají také určité funkce státní povahy. Sem náležejí především ony anglické kolonie, jež mají vlastní representativní ústavy, dané jim parlamentem anglickým, jako Kanada a federace kolonií Australských.
Byly od britského parlamentu opatřeny vlastními ústavami, mají vlastní parlamenty a ministerstva, jen těmto jejich parlamentům zodpovědná, mají vlastní správu a justici, vůbec vlastní exekutivu, ano i vlastní brannou moc pozemní i námořní. Parlamenty jejich nejsou orgány britské říše, ale vlastními orgány kolonie, mající korporativní charakter. Rovněž úřady kanadské jsou vlastními orgány kolonie, jsou organisovány kanadskými zákony a pověřeny výkonem vlastních zákonů kolonie: jejich organisace i kompetence spočívají na vlastních zákonech federace kanadské.
Representativní a exekutivní, justiční a správní orgány kolonie vykonávají formalně i obsahově působnost orgánů státních. Jsou tedy orgány státní povahy. Vykonávají v kolonii bezprostředně veškery ony funkce, jež v království anglickém vykonávají státní orgány říše britské. Parlamenty Kanady nebo australské federace jsou skutečnými orgány státními, jsou v zákonodárství činiteli rovnocennými s korunou anglickou, nenáležejí však státu anglickému, nýbrž koloniím, jsou vlastními státními orgány kolonií.
Tyto anglické kolonie kanadské a australské ukazují takto kolonialní samosprávu na vrcholu jejího rozvoje. Rozsáhlá oprávnění kolonialních parlamentů vztahují se nejen na úpravu veškerých záležitostí vnitřní správy, nýbrž i na zákonodárství branné, na brannou moc pozemní i námořní. Samostatnost kolonií v upravování a správě jejich záležitostí jde neobvykle daleko, tak že kontrola říše britské nad kolonialní samosprávou sklesla takřka jen na pouhou možnost kontroly.
Ale přes toto všecko Kanada, ani ostatní kolonie anglické representativním zřízením opatřené, nejsou zvláštními státy. Schází jim nejprve samostatný personální element: nemají svých výhradně vlastních příslušníkův; státní příslušnost v nich je britská.
Ale dále Kanada, jako ostatní kolonie, nemá také dle Jellinka vlastní nejvyšší státní moci, jež by byla rozdílna od státní moci britské říše. Nedostatek vlastní státní moci zbavuje Kanadu státního charakteru — přes to, že kolonie má také vlastní orgány, jež vykonávají funkce státní povahy.
Nejvyšší moc nad kolonií přísluší králi anglickému, jenž vykonává ji prostřednictvím dočasně jmenovaných generalních guvernérů. Nejvyšší vláda v kolonii děje se tak ze státní moci anglické. Nejvyšší vládu v kolonii nevykonává vlastní orgán kolonie, nýbrž generalní guvernér, jmenovaný korunou, representant anglické státní moci.
Generalní guvernér, jenž stojí v čele vlády v kolonii, je výhradně anglickým vládním úředníkem, nikoliv orgánem kolonie. Nejvyšší vláda v zemi soustředěna je tak a v nejvyšší instanci sbíhá se v rukou výhradně anglického vládního úředníka, orgánu státní moci říše britské. Guvernér je za vedení kolonialní vlády zodpověden také výhradně říšskému parlamentu anglickému. Naproti říšskému ministerstvu anglickému generalní guvernér kolonie zaujímá pak jen postavení podřízeného vládního úředníka; je podřízen státnímu sekretáři pro kolonie a tento je za vládní jednání guvernérů zodpověden opět výhradně parlamentu anglickému.
Nejvyšší panství nad koloniemi spočívá takto v rukou koruny. Generalní guvernér, jenž zpravidla sám dává sankci zákonům kolonialním, činí tak také ve jménu koruny. Král anglický rovněž však i tu může každý akt kolonialního parlamentu během dvou let anulovati. Určité druhy zákonů pak vyhrazeny jsou k sankci jedině králi anglickému. A tak ve svém právu veta zákonného a v jmenování guvernéra podržuje král anglický vždy prostředky k uplatnění juris supremae inspectionis britské říše nad správou kolonie jako »části britské říše«.
Kanada a ostatní kolonie anglické s representativní ústavou, jako federace australská a území kapské, přes své celkem volné spojení s říší britskou, nejsou tedy — pro nedostatek výlučně vlastní státní moci kolonialní — zvláštními státy. Mohou být dle Jellinka považovány pouze za státní fragmenty: mají sice orgány státního rázu a tyto orgány státní povahy povznášejí kolonie nad typus prostých komunalních svazků, ale nemohou jim uděliti plný státní charakter.
Pod týž typus státních fragmentů, jaký je representován koloniemi anglickými, řadí Jellinek dále také Island. Dánský Island požívá taktéž celkem rozsáhlé volnosti v úpravě svých záležitostí. Má vlastní zákonodárství, justici i správu, — vše to oddělené od zřízení dánských. Obor vlastního zákonodárství zemského zahrnuje pak v širokém vymezení nejen takřka veškery záležitosti vnitřní správy, nýbrž i úpravu právních poměrů normami soukromoprávními a trestními a zákonodárství processualní i justiční vůbec. Moc zákonodárná vykonává se panovníkem dánským ve spolku s vlastním parlamentem islandským o dvou komorách.
Přes toto znamenité autonomní postavení nemá dle Jellinka Island povahu státu. Nemá především vlastní státní příslušnosti. Schází jemu však dále i vlastní plná státní moc. Parlament islandský je sice vlastním státním orgánem země, ale zákony islandské sankcionuje panovník jen jako král dánský, nikoli jako samostatný vladař země islandské.
Nejvyšší moc vládní nad Islandem spočívá v rukou panovníka dánského. Král vykonává sice nejvyšší svoji moc v záležitostech islandských prostřednictvím zvláštního dánského ministra pro Island, a tento zvláštní ministr je sice také zodpověden parlamentu islandskému za zachovávání ústavy, ale přes to ministr tento zůstává výhradně ministrem dánským a orgánem státu dánského. Taktéž nejvyšší vládní orgán v zemi islandské je orgánem státu dánského; náčelník exekutivy v zemi, zemský hejtman islandský, v jehož rukou soustřeďuje se vůbec nejvyšší místní vláda v zemi, je jmenován králem, zastupuje královskou vládu dánskou, a je výhradně podřízeným správním úředníkem dánským. Není samostatným, nejvyšším orgánem země islandské, ale representantem státní moci dánské. Nejvyšší vláda v zemi děje se tedy ze státní moci dánské.
Pro nedostatek zvláštní státní moci Island není tedy sice zvláštním státem, ale ježto jeho parlament a jeho vlastní orgány justiční a správní mají povahu orgánů státních, spadá do kategorie státních fragmentův.
Konečně třetí typus státních fragmentů representují dle Jellinka ony země, jež nemají sice ani vlastního území, ani vlastních příslušníkův, ale mají přece některé orgány jako státy a vykonávají určité funkce státní povahy. Sem spadají tedy dle Jellinka ony politické svazky, které nemají všech podstatných orgánů státu a které tedy také nemohou vykonávati všech podstatných materielních funkcí státu.
K tomu totiž, aby určitý svazek byl státem, je zajisté třeba, aby měl všechny podstatné orgány státu a aby vykonával také všechny podstatné funkce státu. Stát musí tedy, aby byl státem, míti orgány zákonodárné, vládní i justiční, a musí vykonávati také funkce zákonodárství, jurisdikce i správy. Svazek bez vlastních zákonů, nebo bez vlastní vlády a justice není státem; schází-li svazku některá z těchto funkcí, nespadá již pod pojem státu. Všechny tyto funkce musí tu býti, aby zjednaly svazku politickému státní charakter.
Svazky, jež nemají ani všech orgánů státům podstatných, nýbrž jen některé a jež vykonávají také jen některé funkce jako státy, nemají plný státní charakter, nýbrž mohou býti pokládány pouze za fragmenty státův.
Mezi tyto fragmenty státův, jež z orgánů státních mají jen některé, počítá Jellinek především naše předlitavské země. Tyto z orgánů státních mají jen vlastní orgány parlamentární a z funkcí státní povahy mohou vykonávati pouze oprávnění zákonodárná; nemají ani vlastního soudnictví, nemají vůbec ani vlastních exekutivních orgánů a exekutivních oprávnění.
Docela pak zemím schází vlastní, zvláštní státní moc: zemské zákony sankcionuje panovník jen jako císař rakouský, nikoli jako zeměpán jednotlivé země, zákony zemské kontrasignují se ministry státu centralního, kteří jsou i za zákonodárství zemské zodpovědni výlučně říšskému parlamentu, zákony zemské publikují se také jen z císařské moci říšské.
Také místodržitelové, kteří stojí v čele správy v jednotlivých zemích, jsou výhradně úředníky a orgány říšskými, předlitavskými. Zaujímají postavení pouhých ministerstvu podřízených úředníků správních, a nepředstavují nikterak náčelníky samostatné, od zeměpána přímo dosazené a jedině jemu bezprostředně podřízené zemské exekutivy.
Na druhé straně nelze však země považovati za pouhé komunalní svazky. Mají ve svých zemských sněmech samostatné parlamentarní orgány státní povahy, stejně bezprostřední a přímo ústavou dosazené, jako jiné parlamenty státní. Sněmy zemské svá zákonodárná oprávnění vykonávají bezprostředně na základě vlastní zemské ústavy, neodvozují jich ze zmocnění či delegace orgánů říšských. Existence a funkce zemských zákonodárných orgánů spočívá bezprostředně na ustanoveních vlastní zemské ústavy, nikoli na delegaci jiných orgánů říšských.
Ve výkonu svých legislativních oprávnění nejednají země ani jako orgány říše, ani jako pouhé zvláštní instituce či zařízení říše, ani jako díly státu, nýbrž zákonná úprava určitých záležitostí přísluší jim jako svazkům od státu rozdílným. Legislativní kompetence přísluší zemím jako samostatným útvarům státoprávním se zachovanými znaky státními, nikoli snad jako nějakým vyšším svazkům komunalním s jejich krajskými nebo provincialními zastupitelstvy. Legislativní usnesení zemských sněmů znamenají přímo integrující součásti bezprostředního tvoření se státní vůle; podíl sněmů je účastenstvím na státní funkci zákonodárné, a zemské zákony jsou výrazy vůle státní.
Země ve svých funkcích zákonodárných vykonávají skutečné funkce státní povahy a plní samostatně určité státní úkoly, tak že úkoly státní jsou tu rozděleny mezi říši a země. Celkový souhrn státních úkolů je opatřován tedy říší a zeměmi; předměty, na něž se vztahuje státní činnost, rozděleny jsou mezi kompetenci říše a zemí. V orgánech a funkcích legislativních mají země tedy znaky, jimiž jinak charakterisují se vždy jen státy; těmito znaky země přibližují se státům a jimi vstupují do řady fragmentárních států.
Vedle království a zemí na radě říšské zastoupených řadí Jellinek do téže kategorie státních fragmentů také Elsasko-Lotrinsko. Tato »říšská země« německá má dle říšských zákonů státoprávní postavení tak zvláštní, že stojí uprostřed mezi státem a provincií: a také v literaruře státoprávní označuje se jednou za zvláštní stát, jindy za pouhou provincii říše.
Tak jmenovitě nejvíce vynikající theoretik říšského práva německého, Laband, nemá říšskou zemi vůči říši vůbec ani za zvláštní subjekt práv, nýbrž jen za součást a správní distrikt říše, za provincii takovou, jakými jsou provincie decentralisovaného jednotného státu. Zemská správa Elsasko-Lotrinská tu je pak jen samostatně organisované odvětví říšské správy, od ostatní říšské správy oddělené. Není-li říšská země vůči říši samostatně oprávněným subjektem práv, nemůže ovšem míti ani práv státní moci, nemá vůči říši samostatné státoprávní existence ani vlastní státoprávní osobnosti, nemůže se rovnati dílčím státům říše. Státní mocí v Elsasko-Lotrinsku je moc říše.
Skutečně také k státní povaze chybí Elsasko-Lotrinsku především personální element vlastní: není žádné zvláštní elsasko-lotrinské zemské příslušnosti, jež by byla analogickou státnímu občanství v jiných státech německých.
Elsasko-Lotrinsko nemá dále také zvláštní a vlastní státní moci, samostatné a neodvislé od státní moci říšské. Státní moc nad Elsasko-Lotrinskem jako nad říšskou zemí vykonává říše. Správa země vedena je říšskými úředníky, ústava její upravena je říšskými zákony, nespočívá na vlastních normách, práva panství nad říšskou zemí vykonávána jsou orgány říšskými. Říšská země takto je svazkem, jímž vládne státní moc říšská. Subjektem státní moci v Elsasko-Lotrinsku je říše.
Ale přece zase na druhé straně má Elsasko-Lotrinsko také svůj orgán státní povahy: Zákony zemské pro říšskou zemi vydávány jsou císařem se souhlasem spolkové rady a zemského výboru elsasko-lotrinského. Zemský výbor elsasko-lotrinský volený z komunalních svazkův, okresův a obcí, spolupůsobí svým konsensem na zákonodárství zemském pro Elsasko-Lotrinsko jako ústavní, representativní sbor parlamentarní.
Zemský výbor pak není orgánem říše, ale vlastním orgánem země, jakožto samostatného korporativního svazku; v zemském výboru má země vlastní representativní organisaci.
Zemskému výboru přísluší účastenství na zákonodárných funkcích státní povahy. Právě také pro svoje účastenství na státní funkci zákonodárné nemůže být zemský výbor pouhým orgánem provincialního svazku, ale je orgánem státní povahy. Účastenství na státní funkci zákonodárné přesahuje zajisté míru oprávnění pouhých komunalních orgánů, provincialních zastupitelstev.
A právě pro činnost tohoto orgánu nelze míti Elsasko-Lotrinsko za pouhý komunalní svazek, jak ještě nejnověji Seidler (ve spisu Das juristische Kriterium des Staates) zastává proti Jellinkovi. Vždyť zemský výbor má plné právo spolupůsobení na zákonodárství státním a vykonává v plném objemu a s plnými účinky veškera oprávnění taková, jaká příslušejí representativnímu parlamentarnímu kolegiu, jeho činnost nepodléhá vlivu orgánů říšských, i pohybuje se jako státní bezprostředný orgán zákonodárný v oboru své kompetence zcela volně.
Tu nelze činnost jeho srovnávati s činností zastupitelstev komunalních svazkův. Zemský výbor elsasko-lotrinský je samostatným orgánem říšské země a to orgánem státní povahy i povznáší říšskou zemi nad pouhý díl říše a nad pouhý typus komunalního svazku do řady státních fragmentův.
Pod čtvrtý typus státních fragmentů řadí Jellinek politické svazky, jež jsou již přímo na přechodu k státům a jimž schází již jen málo, aby se staly samostatnými státy; tyto útvary bývají již také namnoze, především v literatuře politické, pokládány za útvary s plným charakterem státním. Sem, do této nejvyšší kategorie státních fragmentů, počítá Jellinek království Chorvatsko-Slavonské a Finsko.
Království Chorvatsko-Slavonské mělo již před vyrovnáním uhersko-chorvatským jakožto »partes adnexae« uherské koruny postavení zvláštní, se zachovanými zvláštními institucemi, rozdílnými od zřízení uherského. Nynější pak poměr království k státu uherskému upraven je na základě smluvním, dohodnutím mezi oběma královstvími. Na základě vyrovnání uznána je Chorvatsko-Slavonsku samostatná ústavní organisace: království má vlastní sněm s velmi širokým okruhem působnosti, jež zahrnuje i úpravu důležitých oborů práva materielního i formalného mimo úpravu obvyklých oborů vnitřní správy. Království má i vlastní justici, jež koná právo dle vlastních zákonů chorvatských. Správu království vede vlastní samostatná vláda zemská, rozčleněná ve čtyři odborové sekce po způsobu jednotlivých ministerstev. V čele zemské vlády pak stojí bán, zodpovědný sněmu chorvatskému; zemská vláda i bán jsou vlastními orgány království chorvatského.
Přes to vše neuznává Jellinek dosud království Chorvatsko-Slavonského za zvláštní stát. Království nemá předně svých výlučně vlastních státních příslušníků: státní občanství ve všech zemích koruny uherské je jedno a totéž. Dále ekonomická existence země nespočívá výhradně na vlastních prostředcích; finance chorvatské jsou plně sloučeny a splývají s uherskými. Chorvatsko finanční prostředky i pro svoji autonomní správu obdržuje jen z téhož společného fisku uherského, tak že tu samostatná finančněprávní osobnost chorvatská nikterak nedojde výrazu. Konečně však schází dle Jellinka království chorvatskému element nejdůležitější, vlastní a samostatná, plná státní moc. Nejvyšší státní moc vykonává panovník v zemi jen jako král uherský. Král chorvatský je s králem uherským tak nerozlučně spojen, že nemůže žádného vládního aktu podniknouti jen jako král chorvatský, bez krále uherského. Král chorvatský splývá tak s králem uherským, že král chorvatský bez uherského nemůže míti zvláštní právní existence.
Království chorvatsko-slavonské nemá takto nejvyššího, samostatného orgánu, jenž by byl schopen v této své samostatnosti podnikati vládní akty výlučně ze státní moci chorvatské. Státní moc království chorvatského nemůže takto vystupovati nikdy zcela samostatně, je nerozlučně spojena v nejvyšším svém orgánu se státní mocí uherskou, čili nejvyšší státní moc v záležitostech chorvatských, vykonávaná panovníkem, není neodvislá a oddělena od státní moci uherské.
Panovník podniká vládní akty v království Chorvatském vždy s kontrasignací zvláštního ministra pro Chorvatsko a s kontrasignací bánovou. Ale onen zvláštní ministr pro Chorvatsko-Slavonsko je orgánem všech zemí koruny uherské, je členem uherské ministerské rady a je zodpověden sněmu uherskému za ústavní vedení chorvatských záležitostí. Je tedy orgánem celého státu uherského, nikoli zvláštním orgánem království chorvatského.
Konečně i bán chorvatský jmenován je panovníkem na návrh a za spolupodpisu uherského předsedy ministerstva; náčelník chorvatské vlády zemské je tedy jmenován králem celé koruny uherské, králem uherským, nikoli zvláštním králem chorvatským.
Státní organisace Chorvatska není tedy plně dokončena a provedena a království představuje dle Jellinka tedy jen vysoce vyvinutý fragment státu.
Takovým vysoce vyvinutým fragmentem státu je dle Jellinka také Finsko. Má vlastní territorium, vlastní příslušníky, vlastní orgány státní povahy, samostatnou ústavu spočívající na vlastních zákonech. Má tedy všechny orgány státům podstatné, vlastní parlament, vlastní jurisdikci, celou správu (až na záležitosti zahraničné a z části vojenské, jež opatřují také orgány ruské říše). Finsko plní samostatně veškery materielní funkce státu. Má takto skoro celou samostatnou státní organisaci. Finsko má tedy takřka veškery elementy státní povahy, až na to, že nemá výlučně vlastní panující hlavy. Panovníkem Finska je car ruský, jehož kvalita jako vládce Finska není odlišena. Finsko nemá tak vlastního samostatného nejvyššího orgánu. Nejvyšší orgán Finska, panovník, je pro Finsko totožným s panovníkem státu ruského, nad Finskem stojícího. Nejvyšší orgán finský spadá právně v jedno s carem ruským.
Velkokníže finský závisí od cara ruského, panovníka jiného státu, nemůže jednati ve své samostatnosti jako vladař finský, nýbrž vždy zůstává odkázán na působení cara ruského. Nedochází tu nikde k právnímu odlišení kvality obou monarchů v panovníku rusko-finském. Finsku schází vlastní samostatná monarchická moc, jež by nebyla obsažena v moci jiné koruny.
Car ruský má právo býti panovníkem finským. Odtud akty nejvyšší státní moci ve Finsku vykonává car ruský, Finsku schází samostatný nejvyšší státní orgán, Finsko nemá plné vlastní státní moci; proto není státem, nýbrž jen znamenitě vyvinutým státním fragmentem.
Tato theorie Jellinkova o státních fragmentech je dnes již celkem dosti uznána. Vzbudila ovšem také řadu námitek. Námitky proti ní vycházejí v podstatě všechny z toho, že netřeba stanoviti hned nový typus, ježto útvary Jellinkem pod státní fragmenty zahrnované spadají buď pod pojem státu, nebo pod pojem pouhých provincií a komunalních svazkův.
Jako první z kritiků této theorie Jellinkovy ozval se Grassmann, žák a důvěrný přítel Seydelův, odborník nevalný, legační rada v bavorském zahraničném ministerstvu, prudký stranník názorů svého učitele. Namítá totéž asi, co by byl namítal Seydel. Buď je určitý politický útvar státem, nebo je pouhým dílem jiného státu, pouhou provincií: tertium non datur.
Tak jmenovitě Seydel zastával názor, že Elsasko-Lotrinsko je zvláštním státem. Byl však k tomu důsledně veden jen svým pojetím státoprávní povahy říše německé. Vycházel ze základního nazírání, že říše je jen svazkem či spojením států, jen »státoprávním« spolkem státův. Je-li říše spolkem státův a má-li říšská země náležeti k spolku, když s ním byla spojena, musí býti také sama státem. Má k tomu všechny znaky; státní moc přísluší v říšské zemi všem spojeným státům říše. Rozumí se, že proti Jellinkově theorii o středních typech mezi komunalními svazky a státy, vyslovují se dále všichni, kdož v suverenitě dosud vidí podstatný znak státu. Tito mají pak ovšem s konstrukcí útvarů, za státní fragmenty označených, obtíže nepřekonatelné, i pomáhají si pravidelně zařazením útvarův oněch mezi pouhé komunalní svazky a mezi provincie jen širší autonomií nadané jednotného státu. Tak odmítají theorii o státních fragmentech Zorn a Otto Mayer.
Rovněž Laband, ač theorii Jellinkovu nazývá duchaplnou, namítá, že pro státoprávní theorii je vždy rozhodnouti jen otázku, jde-li tu o státy, či o svazky mimostátní povahy; Jellinkovu konstatování středních typů mezi státy a komunalními svazky přiznává cenu pouze historicko-politickou, nikoli juristickou.
Pokud jde o námitku Labandovu, že stanovení středních typů mezi státy a komunalními svazky má význam toliko historicko-politický, nikoli juristický, a že tedy rozdíl mezi státními fragmenty a státy na jedné straně a mezi komunalními svazky na druhé straně je jen historicko-politický, nikoli juristický, t. j. státním právem odůvodněný, je ukázati na to: Rozdíl mezi státními fragmenty a státy s jedné strany a komunalními svazky s druhé strany spočívá právě v různém právním postavení všech těchto politických svazků. I je tedy rozdíl ten juristický, nikoli pouze historicko-politický, je založen a odůvodněn v ustanoveních státního práva, jež různé právní postavení politických svazků určuje.
Ostatně svazky politické, jež Jellinek prohlašuje za fragmenty států, jsou vesměs samy také skutečnými samostatně oprávněnými subjekty práv, a to jmenovitě subjekty vlastních práv panství, jsou subjekty určitých oprávnění a funkcí státní povahy, vykonávají ve svém území pravidelně taková práva, jaká jinak by vykonávala tam moc státní, — i jsou tedy oprávněně předmětem jak historicko-politického, tak stejně i juristického zkoumání.
Také Rehm projevuje názor, že není třeba pro tyto složité zjevy politického života stanoviti hned zvláštní pojem »země«. Namítá, že jedny z útvarů, za státní fragmenty označovaných, spadají pod pojem státu, druhé pak pod pojem pouhých komunalních svazkův. I tvrdí specielně, že ve většině případů jde při »zemích« jen o formy samosprávy v politickém smyslu, o státní orgány, jež tvořeny jsou ze zástupcův občanských, z representantů živlu lidového.
Při funkcích, jež »země« opatřují svými orgány, jde tu dle Rehma rovněž jen o funkce jejich nadřízeného státu, jen že stát funkce tyto neopatřuje orgány, jež složeny jsou z úředníků z povolání, neopatřuje je odbornickou úřednickou státní správou, nýbrž dává je obstarávati orgány, jež tvořeny jsou dle principu politické samosprávy občanské, především tedy volenými orgány representativními.
Námitka, že některé ze státních fragmentů spadají již pod pojem státu, je ovšem celkem správna. Tak bude jistě těžko Chorvatsko-Slavonsku a Finsku upříti juristickou povahu zvláštních státův. Je jistě těžko najíti pronikavý a závažný znak, jímž by je bylo lze odlišiti od nesvrchovaných státův, a to výkladem nenuceným a nevyumělkovaným, a juristicky, nikoli jen politicky.
Rehm jim také správně charakter států přikládá; jen praví, že v jejich státní povaze smíšeny jsou elementy korporativní s elementy ústavu cizí vůlí řízeného.
I jiní, kdož zabývali se poměrem Chorvatska k Uhrám, přiznávají Chorvatsku většinou povahu zvláštního státu. Tak ze starších, mimo Pliveriće, Bidermann a Brie, z novějších Tezner a Seidler. Jen státovědecká literatura uherská dosud vidí důsledně v království jen »vedlejší« přivtělenou zemi státu uherského a je ochotna přiznati zemi celkem jen právní povahu podřízeného samosprávného svazku se silně rozšířenou autonomií.
Neakceptuje se sice dnes ještě plně stanovisko Pliverićovo, že Chorvatsko je státem svrchovaným, jenž k Uhrám stojí pouze v poměru smluvním; dle Pliveriće království Chorvatské, podrževši suverenitu, je sdruženo s Uhrami jen k společnému výkonu určitých práv výsostných i stojí se státem uherským v realní unii pod společenstvím téhož panovníka, byť i v tomto poměru smluvním i spolkovém docházelo k politické hegemonii Uher. (Jen ve společných záležitostech uhersko-chorvatských vystupují obě království na venek jako celková moc a jednota.)
Ale přece dnes již v literatuře zahraničně, mimouherské, uznává se valnou většinou, že království Chorvatsko-Slavonské není ani autonomní provincií ani vedlejší přivtělenou zemí jednotného státu uherského, nýbrž že je státem zvláštním, byť nesvrchovaným, jenž podřízen je ovšem ústřednímu státu uherskému. »Země koruny Svatoštěpánské« jsou tedy státem složeným či svazkem státův, jenž blíží se státu spolkovému.
Naproti vývodům Jellinkovým, že není samostatného krále chorvatského, že spadá právně v jedno s králem uherským, že král chorvatský není schopen jednati ve své samostatnosti jako král chorvatský bez krále uherského, že tedy Chorvatsko nemá svého vlastního samostatného nejvyššího orgánu, a že pak identita nejvyšších orgánů přináší sebou též identitu státní moci a tím i identitu státu — naproti tomu všemu kladou se vážné námitky.
Naproti tomu ukazuje se s druhé strany správně na to, že přece král chorvatský, jako nejvyšší orgán státní, není právně totožným a nespadá v jedno s králem uherským: zákony chorvatské sankcionuje panovník jen jako král chorvatský, což dochází výrazu ve spolupodpisu chorvatského bána, zodpovědného jen sněmu chorvatskému. Spolupodpis uherského ministra pro Chorvatsko má pak již jen význam pouhé kontroly a garancie, aby chorvatským zákonem nebyla porušována ústavní práva ústředního státu uherského. Ostatně pak, namítá se, je požadavek tohoto spolupodpisu uherského ministra vedle kontrasignace bánovy ustanoven v chorvatském zákonu z r. 1869 (nikoli v zákonu vyrovnacím) i mohlo by ustanovení toto býti i jednostranně změněno zákonem chorvatským.
Práva, která vykonávají král společně se sněmem chorvatským, jsou právy samostatné a odlišené chorvatské státní moci; král i sněm jsou pak »nositeli« této státní moci chorvatské. Zvláštní státní vůle království dochází tak i v nejvyšších orgánech samostatného výrazu.
Týž význam garancie a kontroly má i jmenování bána na návrh předsedy uherského ministerstva. Těchto námitek s chorvatské strany pronesených dovolává se nejnověji plně Seidler. I Tezner uznal většinu argumentů chorvatských za správny, poukazuje jmenovitě také na právní význam zvláštní chorvatské zemské příslušnosti a na to, že postavení království chorvatského vůči Uhrám nejen že přesahuje pouhé právo samosprávy, nýbrž že je v některých směrech výhodnější a nadáno i větší mírou volnosti a neodvislosti, než postavení členských států ve státech spolkových. V novější literatuře také Finsko je celkem uznáváno za zvláštní stát, ovšem nesvrchovaný. Naproti tvrzení, že Finsko nemá samostatné monarchické moci, nýbrž že velkokníže finský je právně totožným s carem ruským, odpovídá se se strany finské, že v osobnosti téhož panovníka lze přece jen rozlišiti kvalitu cara ruského od kvality finského vladaře; jen že car ruský zůstává panovníkem svrchovaným svrchovaného a nadřízeného státu ruského, kdežto pod ním stojí nesvrchovaný vladař podřízeného, nesvrchovaného státu finského. Ježto obě vlastnosti spojeny jsou v téže osobnosti, nedochází jen rozlišování obou vlastností vždy tak jasného výrazu, ale pokud dochází výrazu, je vyloučeno, že by identita nejvyššího monarchického orgánu nesla sebou též identitu státní moci a tím i identitu a jednotu státu. Odtud i říše ruská s ohledem na Finsko je svazkem či spojením státův.
Pokud však námitky Rehmovy namířeny jsou vůbec proti uznání středního typu mezi provinciemi a státem, je prostě konstatovati, že ani ostatní politické útvary (mimo Chorvatsko a Finsko) za státní fragmenty označované nedají se vysvětliti pouhým principem politické samosprávy určitých dílů státu a komunalních svazků, jak Rehm míní. Útvary tak samostatné, jako kolonie kanadské a australské nelze řaditi přece pod pojem pouhých provincií, nadaných větší menší samosprávou, nelze vyložiti je žádným principem občanské samosprávy. Nelze je míti, jak nejnověji Seidler zase opakuje, za pouhé autonomní komunalní svazky britské říše.
Funkce kolonialních parlamentů a orgánů i kompetence jejich, vztahující se na veškero zákonodárství i branné, zdaleka přesahují obor oprávnění, jež zahrnují se pod pojem samosprávy. Ostatně tu také takřka úplně chybí kontrola nadřízeného státu, jež neschází nikdy při činnosti svazků komunalních. Podobně naše království a země obor svých legislativních oprávnění vykonávají samostatně, bez kontroly říše.
S pojmem samosprávy nikterak nelze vystačiti pro charakterisování samostatných legislativních orgánů politických svazků za státní fragmenty označovaných. Funkce našeho zemského sněmu a výboru přesahují jistě míru oněch oprávnění, jaká mohou míti provincialní komunalní svazky. A dále: činnost samosprávných svazků je také vždy vynutitelna nebo nahraditelna. Ve vynutitelnosti a nahraditelnosti dokumentuje se jen, že akty samosprávných svazků jsou jen odvozeny a dopuštěny z mocenského okruhu státu, — ale vůči našim královstvím a zemím neplatí žádná subsidiarní vynutitelnost nebo nahraditelnost aktů. Státoprávní, především legislativní činnost zemí je zrovna tak nevynutitelna a nenahraditelna jako u nesvrchovaných státův.
Ostatně Rehm sám ušel uznání existence státních fragmentů jen tím, že stanoví si zvláštní kategorii takových států nesvrchovaných, které mají povahu ústavů, řízených cizí, vnější, transcendentní vůlí. Za takové státy, jež nejsou samy subjekty vlastní státní moci, nýbrž jež jsou řízeny vnější státní mocí nadřízeného státu, prohlašuje Rehm německá chráněná území a Elsasko-Lotrinsko. Těmto útvarům schází dle něho vlastní státní osobnost korporativního rázu; nejsou subjekty, nýbrž toliko objekty státní moci jiné, jako ústavy transcendentní vůlí řízené. Nespravují se samy immanentní státní mocí, ale jsou řízeny z venčí.
Theorii tuto záhy vyvrátili Jellinek a Laband, konstatujíce správně, že ony domnělé státy s povahou ústavu, jako objekt vyšší vůle řízeného v pravdě nejsou žádnými státy, ale svazky mimostátního, nestátního rázu, něčím jiným než státy.
Mají-li německá chráněná území býti státy, není pak důvodu, proč by neměly býti zvláštními státy mnohem svobodnější kolonie anglické, nebo má-li Elsasko-Lotrinsko dle Rehma býti zvláštním státem, mohou týmž právem takřka býti za zvláštní státy pokládány i naše království a země, jejichž postavení vůči říši je přece volnější a při nejmenším stejného významu.
Konečně Duguit, jenž ve francouzské literatuře poslední doby podrobněji se zabýval otázkou federalismu a decentralisace, hledí Jellinkovy státní fragmenty vyložiti pouhým vyšším stupněm decentralisace. Jde tu dle něho o činnost orgánů, jejichž instituce neděje se z vůle vlády ústřední, není výsledkem aktu ústřední moci. Jde tu o orgány volené z okresu, nad nímž mají svoje kompetence vykonávati. Jen že postavení těchto decentralisovaných dílů státu — »zemí« — je tu učiněno významnějším potud, že stát ústřední béře na se právní závazek, že bude respektovati právní postavení těchto autonomních dílů státu; právní postavení toto utvořil ostatně stát sám z vlastní vůle i má tedy respektovati existenci této autonomie místní na základě převzatého svého právního závazku, byť unilateralního. Nejasná tato theorie zůstala ovšem bez ohlasu.
Státoprávní povahu »státních fragmentů« nelze také vyložiti žádnou decentralisací vyššího řádu. Decentralisací označuje se zpravidla jen určité uspořádání správy, po případě i jiných funkcí státu, jmenovitě též po stránce technické. Ale pojmem decentralisace nevyjadřuje se ještě nikterak, jaká je podstata a povaha oněch politických svazků ve státu, jež stojí právě uprostřed mezi obcemi a státem. I ve státu plné jednotném dá se široké decentralisace docíliti rozšiřováním kompetencí podřízených orgánů státních. Decentralisace nevyjadřuje ještě nikterak, je-li stát plně jednotným, nebo je-li útvarem federativním, je-li státem spolkovým nebo soustátím státních fragmentů, soustátím »zemí«, útvarem komplikovaným.
Proto, když Jellinek státní fragmenty jakožto decentralisaci zeměmi zařadil do systému (v oddílu o rozdělení státu) mezi decentralisaci správní a decentralisaci samosprávou, není tu právě pojmem decentralisace vyjádřena hlavní věc, totiž že tu jde o útvary politické středního typu mezi samosprávnými svazky a státy, a že státy, decentralisované »zeměmi«, přecházejí již v soustátí útvarů státům se blížících, v soustátí státních fragmentů, v útvary více méně federativního rázu, tak že jednota států takových stává se neúplnou, značně komplikovanou. Ostatně praví-li se, že jednotné státy jsou decentralisovány zeměmi, týmž právem mohlo by se říci, že státy spolkové jsou decentralisovány svými členskými státy. A právě dle theorie Jellinkovy měly »státní fragmenty« v systému být uvedeny jako útvary zvláštní, jejichž poměr k jejich nadřízenému státu blíží se již poměrům ve svazcích státův, v státních spojeních.
Námitky možno ovšem vznésti také proti Jellinkovu rozlišování fragmentů státních dle různých typův a proti zařazení jednotlivých zemí do téže kategorie. Tak jistě nelze naše království a země, jak politicky, tak ani juristicky stavěti beze všeho vedle Elsaska-Lotrinska. Země mají ovšem jen fragment státní moci, jejich funkce legislativní, normativní, nemohou se plně osvědčovati; výkon zákonův a vláda dle těchto zákonů přísluší již orgánům říše předlitavské. Parlamentarní orgány zemí znamenají tedy jen rudimenty vlastní státní organisace zemské a jejich zákonodárná oprávnění jsou také jen zbytky zvláštní státní moci zemské.
Země jsou tedy právem zařazeny mezi fragmenty státův. (Toto pojetí je také v literatuře rakouského práva státního převahou uznáno; k němu kloní se B. Rieger, Bernatzik i Ulbrich a Seidler, z politikův Offermann. Nejnověji prohlašuje se však proti němu Hauke, hledaje pod vlivem Linggovým v zemích pouhé díly státu, nadané jen určitým zvláštním postavením právním.)
Byť tedy země předlitavské právem byly uvedeny mezi fragmenty státův, liší se přece jejich postavení v podstatných momentech od postavení německé říšské země. Ústava elsasko-lotrinská je zákonem říšským, kdežto naše zřízení zemská jsou vlastními ústavami zemí a základními zákony pro jednu každou zemi. Elsasko-Lotrinsko nemá práva určovati si a měniti svoji ústavu, kdežto země mohou svá zřízení zásadně jen samy měniti, mají tedy samy konstitutivní moc ústavní.
Ústava elsasko-lotrinská může být libovolně měněna zákony říšskými, říšská země může být organisována úplně dle vůle říše jakýmkoli způsobem, změna ústavy elsasko-lotrinské není záležitostí zemskou ale říšskou.
Celá existence Elsasko-Lotrinska a jeho organisace spočívá výlučně na vůli říše německé. Říšským zákonem mohlo by Elsasko-Lotrinsko býti přivtěleno i plně inkorporováno některému z jednotlivých dílčích států německých, mohlo by říšským zákonem býti děleno nebo slučováno s jinými územky.
Toho všeho u zemí našich není: Předlitavské země nestojí svojí ústavou nikterak k disposici říše. Zemské ústavy nepodléhají změnám zákony říšskými, zemská zřízení vymykají se změňovací moci říše.
Tu mají země dokonce vyšší postavení než kolonie anglické. Ústava těchto spočívá na zákonech parlamentu anglického. Ústava kolonií anglických může tu být měněna i rušena zásadně zákony říšského anglického parlamentu. (Kolonie mohou svoje ústavy měniti jen ve věcech podřízeného významu.) Kolonie anglické mohou být však vůbec rušeny a měněny zákony říšského parlamentu britského, nad existencí jejich stojí vždy v pozadí svrchovaný říšský parlament anglický. Anglický říšský parlament má plně konkurující zákonodárnou kompetenci s parlamenty kolonialními ve všech záležitostech kolonií, vydává stále zákony, jež se úzce a přímo dotýkají ústavní organisace kolonií, může svými zákony rušiti odporující zákony kolonialní, může obmezovat zákonodárství kolonialní — tu jeví se plná »svrchovanost« říšského parlamentu britského nad legislaturami kolonií.
Toho všeho u předlitavských zemí není: Zákony zemské mají tutéž platnost a váhu jako zákony říšské, ústava zemská může zásadně být měněna jen zákony zemskými. Ale říše, jako nemůže měniti zřízení zemských, tak nemůže též bez souhlasu zemí odnímati jim žádných kompetencí. Země nepodléhají kompetenční výsosti říše.
Tu právní postavení našich království a zemí vůči říši je dokonce mnohem výhodnější a volnější, než postavení členských států v dnešních státech spolkových. Ve státech spolkových, jako v říši německé, může stát ústřední, říše, rozšiřovat svoji kompetenci na úkor členských států bez omezení, neboť zákony říšské, ústředního státu, předcházejí tu zákonům zemským, zákonům dílčích státův, i říše může rušiti svými zákony odporující zákony zemské. Pro rozšiřování kompetence ústředního státu, říše, není tu dána žádná mez, rozšiřování může jíti pojmově až i k zrušení státního charakteru členských států a může v důsledcích svých vésti i k jednotnému státu.
Cestou pouhé změny spolkové ústavy může býti tu ponenáhlu státní charakter členských států stále více obmezován, až pak již členské státy nejeví se jako samostatné státoprávní útvary. Ve spolkových státech dána je říši právní možnost nejen omezování, ale i vyvlastňování takřka jednotlivých státův. Ve státech spolkových není tedy ani otázka existence členských států odňata kompetenci ústředního státu, říše.
Ve spolkovém státu může říše prostou změnou své ústavy jednotlivým státům odnímati jejich kompetence, bez souhlasu i proti vůli států členských může jednostranně odnímati jim zbylá jejich práva.
Tu pak je situace jednotlivých členských států vůči říši takřka taková, jakoby státy členské měly své kompetence vždy jen z vůle říše, jen do odvolání, jen pokud říše tomu dopouští a je trpí z vyšší své moci, jakoby říše měla neobmezenou moc nad všemi právy států členských, jakoby pramenem všech práv států členských vůbec byla říše, a práva členů jakoby všecka tkvěla jen ve vůli říše.
Toho všeho u zemí našich není: říšské zákony neruší zemských, říše nemůže tedy svoji kompetenci rozšiřovati přes meze kladené jí ústavami zemskými, nemůže země vyvlastňovati z jejich kompetencí, nemůže jednostranně měniti ústav zemských, nemůže rušiti elementy korporativní podstaty zemí. V tom, že ústavy zemské vymykají se kompetenční výsosti říše, blíží se postavení našich zemí jistým způsobem i k postavení království chorvatského vůči Uhrám.
Země mají svoji territorialní integritu zaručenu existencí zvláštních ústav zemských, vymykajících se moci říše. Individualita země nemůže být rušena bez jejího souhlasu. Existence vlastních ústav zemských, vymykajících se změňovacímu právu říše, zaručuje zemím elementy jejich korporativní podstaty, zaručuje zároveň existenci zemí jako územních korporací.
A právě tento moment, že zemím ústavně je zaručena jejich integrita jako zvláštních státoprávních útvarů v říši, povznáší země nad jiné státní fragmenty. V tom, že zemím vlastními ústavami zemskými zaručena je jako samostatným territorialním korporacím integrita jejich území a jejich samostatná ústavní existence, je také hledisko, z něhož bude vycházeti všem, kdož snaží se zemím zachovati vyšší státoprávní postavení. V tomto bodu právě vždy komplikuje se a rozvrací se jednotná povaha neorganicky vytvořeného předlitavského státu, z tohoto bodu dá se navázati na historickou zvláštní existenci zemí a zemských skupin a na jejich historické postavení, a v těchto momentech zjevují se pak základy, z nichž zvolna vzchází směr ústavního vývoje v budoucnosti.

Citace:

VAVŘÍNEK, F.. O theorii státních fragmentů.. Sborník věd právních a státních. Praha: Bursík & Kohout, 1906, svazek/ročník 6, s. 131-166.