Příspěvek k výkladu § 81 správního řízení.

Rada nejv. spr. soudu dr. Jaroslav Říha.
Zákon o organisaci politické správy ze dne 14. července 1927, č. 125 Sb. z. a n., ustanovil v 1. odstavci článku 10, že „vládním nařízením budou sjednoceny a upraveny předpisy o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů — čítajíc v to exekuční řízení — se zřetelem k účelnému zjednodušení a urychlení řízení”. 1 Opírajíc se o toto zákonné zmocnění a jeho se dovolávajíc, vydala vláda republiky Československé vládní nařízení ze dne 13. ledna 1928, č. 8 Sb. z. a n., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správním řízení). Jeho vzorem byl rakouský zákon o všeobecném správním řízení ze dne 21. července 1925, č. 274 B. G. Bl. Mnoho ustanovení převzato bylo také z civilního řádu soudního. — Vládní nařízení má podle § 1 širokou oblast působnosti a důležitý kodifikační a unifikační význam v procesu správním, třebaže dosti četná jeho ustanovení platí jen subsidiárně.
Z jeho obsahu jest zřejmo, že jest ovládáno snahou upraviti řízení správní u politických úřadů pokud možno podrobně, nemohlo však upraviti jednotlivé otázky řízení se týkající ani zdaleka tak podrobně, jako jest tomu u civilního soudního a exekučního řádu. Jest to vysvětlitelno nutností, aby procesní normy správní byly pokud možno pružné a vyhovovaly pro všechny případy velmi různých a složitých procesních situací ve správním řízení.
191 Proto také se nařízení omezuje v některých směrech na úkol normy subsidiární. Za tohoto stavu věcí jest velice ztížen výklad jednotlivých ustanovení nařízení, neboť hlavní slovo bude tu míti praxe a judikatura. 2
Podle § 137 nabylo nařízení účinnosti dne 1. července 1928. V zemích historických však teprve 1. prosince 1928. 3 Ode dne jeho účinnosti uplynula tedy doba poměrně krátká. Přes to naskytlo se však přece již dosti sporných otázek zásadního významu, týkajících se výkladu jeho ustanovení, a to nejen v praxi úřadů správních, ale také již i v judikatuře nejvyššího správního soudu. Z této uvádím jen namátkou na př. otázku, neodporuje-li předpis 4. odst. § 77, podle něhož proti rozhodnutí, jímž se vylučuje odkladný účinek odvolání, není odvolání přípustné, ustanovení článku 8. org. zák., který zásadně připouští odvolání z každého rozhodnutí první stolice. 4
V teorii i v praxi se uznává, že řízení odvolací náleží k nejspornějším partiím administrativního procesu. Je proto pochopitelno, že také ustanovení o odvolání, obsažená v hlavě V. §§ 74 až 82 vlád. nař. o správním řízení, zavdávají podnět k různým pochybnostem. Z norem těch nejdůležitější, ale zároveň i nejpochybnější jsou ustanovení § 81. Jsem si proto plně vědom toho, že úkol, který jsem si vytkl — přispěti alespoň něčím k jejich výkladu — jest velmi obtížný. Uznává to také prof. Laštovka v časopise učené společnosti Šafaříkovy „Bratislava”, roč. II., str. 705, kde o výkladu § 81 praví: V každém případě judikatura správního soudu bude tu míti oříšek dosti nesnadný.
Dříve než se pokusím splniti úkol sobě vytčený, nebude snad nevhodné vylíčiti, jak normy obsažené v § 81 vznikly, pokud bylo mi možno zjistiti to z pramenů mně dostupných. Jejich genese jest taková:
V osnově vlád. nař., která — podle přání, projeveného při parlamentárním projednávání čl. 10 org. zák., aby návrh úpravy jeho před schválením vládou byl předložen odborným kruhům, zejména také nejvyššímu správnímu soudu k posouzení — byla zaslána ministerstvem vnitra širokému
192 kruhu interesentů a odborníků k vyjádření, měl § 82 (nynější § 81) toliko jeden odstavec. Zněl takto: „Odvolací úřad, rozhoduje o odvolání, je oprávněn jak ve výroku, tak i v jeho odůvodnění nahraditi svým názorem názor nižšího úřadu a podle toho v odpor vzaté rozhodnutí (opatření) v každém směru změniti nebo doplniti.“ Mimo to v § 85 pod nadpisem „Změna rozhodnutí z moci úřední“ bylo ustanoveno, že rozhodnutí (opatření), z něhož nevzešlo nikomu právo, může zrušiti nebo změniti úřad, který je vydal, nebo vyšší věcně příslušný úřad vykonávaje právo dozorčí, a dále, že kromě toho může takovýto úřad v této své funkci prohlásiti za neplatné takové rozhodnutí (opatření), které bylo vydáno nepříslušným nebo nesprávně složeným úřadem, přivodilo by výsledek odporující trestnímu zákonu, nebo jest skutkově neproveditelné. Konečně bylo tam uvedeno, že práva odníti neb omeziti oprávnění, vyhrazená úřadu ve zvláštních správních předpisech, zůstávají nedotčena.
V posudku nejvyššího správního soudu o § 82 osnovy vl. nař. bylo upozorněno na to, že osnova neřeší otázku, spornou v teorii i v praxi, zda na odvolací stolici přechází rozhodování v celém rozsahu, a zejména zda odvolací instance může i mimo rámec odvolacích návrhů přezkoumati v odpor vzaté rozhodnutí s hledisek veřejných zájmů, jež nižší instancí nebyly dostatečně ochráněny. Při tom bylo tam poukázáno k tomu, že předpis § 82 osnovy zavdával by v praxi příčinu k stálým pochybnostem, a že by se proto doporučovalo, aby svrchu uvedená otázka byla legislativně upravena. Zároveň byla úprava ta navržena tak, aby byla:
1. vyslovena zásadní vázanost odvolací stolice rámcem odvolání, t. j. vysloven byl zákaz rozhodovati ultra petita partium, a
2. uplatněna zásada, že odvolací stolice nesmí rozhodovati v neprospěch odvolatelův, t. j. vysloven byl zákaz reformationis in pejus, ledaže by šlo o případ, kde to zvláštní předpis připouští, nebo když v odpor vzatým rozhodnutím první stolice byl by vytvořen takový stav, že by úřad z veřejných zájmů mohl zrušiti i rozhodnutí již pravoplatné.
Přes tyto náměty, jež v podstatě srovnávaly se se zásadními právními názory, vyslovenými v judikatuře jak býv. víd. správního soudu, tak i našeho nejvyššího správního soudu o jurisdikci opravné stolice v řízení správním a jejím omezení řečenými dvěma zákazy (srov. na př. nálezy Budw. 6868/A, 12215/A, Boh. A 79/19, 148/19, 1093/22, 2228/23, 3204/24, 3401/24, 3914/24, 4055/24, 5965/26, 6496/27, 6580/27, 7624/28 a j.), vládní nařízení nedoplnilo § 82 osnovy tak, jak bylo navrhováno, nýbrž ponechalo jeho ustanovení jako 1. odstavec nynějšího § 81 bez podstatné věcné změny. Nahradilo jen nevhodně v něm použitý výraz „názor“ slovem „výrok“. K takto upravenému 1. odstavci připojen byl pak odstavec 2. tohoto znění: „Ve věci, na jejímž konečném vyřízení není veřejný zájem zúčastněn, jest
193 odvolací úřad, pokud není jinak stanoveno, vázán návrhem odvolání a může změniti rozhodnutí v neprospěch odvolatele jen k odvolání odpůrcovu souběžně projednávanému.” Tímto předpisem odchýlilo se vlád. nař. od svého vzoru. (Srov. § 66 rakouského zákona o všeobecném správním řízení č. 274/1925 B. G. Bl.) Z jeho vládní předlohy byla totiž škrtnuta, a to zcela právem, poslední věta, jež výslovně připouštěla reformationem in pejus.
Důvodová zpráva k vlád. nař. 5 odůvodňuje předpis 2. odst. § 81 takto: „Odstavec 2. byl připojen vzhledem k výsledku ankety svrchu zmíněné a shoduje se s ustanovením § 25 saského zákona o správním soudnictví z 19. července 1900, který připouští reformaci in pejus v neprospěch odvolatele z důvodu veřejného zájmu. I v našem správním řízení jest nutno připustiti možnost, aby odvolací úřad, který rovněž hájí sám veřejný zájem z povinnosti úřední, mohl posouditi věc samostatně a rozhodnutí nižší stolice v každém směru i v neprospěch odvolatele změniti, leč by šlo o zadatelná práva stran (srov. Boh. 2228 a contr.). Kromě toho sluší uvážiti, že strany mohou v řízení odvolacím uváděti nové skutečnosti a důkazy ve svůj prospěch, pokud ovšem nejsou prekludovány, a že tudíž také úřad může přihlížeti ke skutečnostem, ať již právním nebo faktickým, k nimž s hlediska veřejného zájmu dlužno hleděli.” 6
Zdá se mi, že důvody tyto sotva mohou přesvědčiti o správnosti stanoviska autorů vlád. nař., i když mohou se pro ně dovolati mínění Herrnrittova z jeho spisu: Grundlehren des Verwaltungsrechtes, str. 491 a 492. Je především s podivem, že poukazuje se na saský zákon, vydaný již před více než čtvrtstoletím, předstižený novějšími právními názory vědy procesního práva správního i praxí správního soudnictví, a také uvedeným novým zákonem rakouským, přihlížejícím správně k pravé podstatě a vlastnímu účelu opravného prostředku. 7 Jím domáhá se přece strana nápravy rozhodnutí nižší stolice ve svůj prospěch a nebude se podáním opravného prostředku
194 vydávati nebezpečenství, že vyšší stolice pod rouškou nějakého, někdy velmi problematického „veřejného zájmu“ svým rozhodnutím zhorší její právní situaci, získanou často s velikými oběťmi, a připraví ji o práva, jež v první stolici si již vysoudila. Správně praví Tezner: Das österreichische Administrativverfahren, str. 392, „...denn jede Partei erwirbt aus einer Entscheidung, die einer Behebung von amtswegen nicht unterliegt, wenn und insoweit sie nicht von einer legitimierten Partei angefochten wird, ein unentziehbares Recht,“ a dále tamtéž o názoru, nepřipouštějícím možnost reformationis in pejus odvolací stolicí: „Vom Standpunkte des formalen Rechtes muß die letztere Ansicht als die allein richtige erklärt werden.“
Veřejný zájem vyžaduje zajisté také právní bezpečnosti procesní, neboť takováto bezpečnost musí býti základem právního řádu v každém státě. 8 A lze mluviti o právní bezpečnosti, když norma, která podle svého účelu má právě upraviti formální právní řád a zabezpečiti tak občanům právní jistotu, působí sama právní nejistotu občanu tím, že připouští reformationen in pejus? — Reformaci takovou lze připustiti podle nazírání většiny teoretiků i praktiků v řízení správním jen zcela výjimečně a nikoli pravidlem, jak to činí 2. odst. § 81 při věcech, na nichž jest zúčastněn veřejný zájem.
Z toho, že v řízení odvolacím neplatí — nehledíc k námitkám vyloučeným podle positivní normy z důvodu prekluse — zákaz novot, takže strany mohou v něm uváděti nové skutečnosti a důkazy, a že podáním opravného prostředku nastává devoluce rozhodování na vyšší úřad, nevyplývá ještě logicky nutně, že by již proto opravná stolice mohla rozhodovati úplně volně i v neprospěch odvolatele a nebyla vázána návrhy jeho odvolání. Názor takový jest nesprávný. Uznává se takořka všeobecně v literatuře i praxi, že úřad jest zásadně vázán návrhy stran a že smí ultra petita vykročiti jen potud, pokud rozhodnutí jest patrně nezákonné a tedy by musilo býti ex offo zrušeno (srov. Laštovka v časopise „Bratislava“, roč. II., str. 704).
Také vědecká kritika vyslovila se o druhém odstavci § 81 vlád. nař. velmi nepříznivě. Tak prof. Hoetzel označil jej ve svém pojednání: Nové správní řízení, Právník, roč. LXII., str. 267, jako „povážlivý předpis o reformatio in pejus“ a vyjádřil se o něm dále na str. 275 takto: „Nemohu si pomoci: vidím velikou vadu vlád. nař. v tom, že v § 81, II, výslovně připustilo reformationen in pejus ve prospěch veřejného zájmu. Autoři vlád. nař. jsou přesvědčeni, že věcí stran, kde není veřejný zájem účasten, je velice málo, takže reformatio in pejus mohla by se státi pravidlem. K tomu přistupuje mlhavost pojmu „veřejný zájem“. Kdyby se aspoň řeklo: kogentních právních norem. Ostatně § 134 ponechává v platnosti práva úřadů „na
195 základě práva dozorčího.“ Podobně míní prof. Laštovka ve svém článku „Opravné prostředky v řízení správním“ v časopise „Bratislava“, roč. II., str. 705, že „vzbuzuje rozeznávání § 81 vážné pochybnosti. Které věci totiž u úřadů politických projednávané jsou věci, na nichž není veřejný zájem zúčastněn, může býti velmi sporné, a úřady mají tu takřka neomezenou možnost přerůzného výkladu, a to tím spíše, kdyžtě veřejný zájem ve věcech správních vlastně všude spoluhraje“. 9
Leč přes tuto nepříznivou kritiku § 81 zůstávají předpisy v něm obsažené přece jen positivními normami. Nezbývá proto než zkoumati, zda alespoň restriktivním výkladem jich, pokud arci obecně uznaná interpretační pravidla to připouštějí, nedaly by se zmírniti dalekosáhlé škodlivé účinky, jež by předpisy ty mohly míti na procesní posici strany, odvolavší se z rozhodnutí první stolice, kterým —jak se praví v nálezu Boh. A 3914/24 — zakládá se pro ni procesní právo, aby napadené rozhodnutí bylo odstraněno nebo změněno toliko způsobem procesně bezvadným. (Srov. také Tezner l. c., str. 392.)
Vedle toho bylo by dále také ještě uvážiti, nevybočují-li ustanovení cit. paragrafu z mezí vytčených vládě v čl. 10 org. zák. a nejsou-li snad nezákonná s hlediska § 55 úst. listiny.
§ 81, odst. 1, zní: Odvolací úřad, rozhoduje o odvolání, jest oprávněn nahraditi jak výrok, tak i odůvodnění nižšího úřadu svým výrokem neb odůvodněním a podle toho v odpor vzaté rozhodnutí v každém směru změniti nebo doplniti.
Široké znění tohoto předpisu svádí arci po jeho přečtení k tomu, aby podle svého doslovu byl také široce vykládán, totiž tak, že odvolacímu úřadu dává se zde plein puvoir, aby rozhodnutí první stolice, nehledě k obsahu odvolání, tedy beze všeho omezení, přezkoumal a je změnil nebo doplnil. Pojem „změniti“ jest podle svého obsahu širší než pojem „zrušiti“, takže odvolací úřad byl by podle tohoto výkladu oprávněn rozhodnutí nižšího úřadu také zrušiti, t. j. úplně je odstraniti bez jakékoli náhrady jeho. Podotýkám však již zde, že v následujícím § 83 v nadpisu i v kontextu jeho mluví se výslovně o zrušení nebo o změně rozhodnutí z úřední moci. — Obhájci řečeného extensivního výkladu (srov. na př. Adamovich: Grundriß des tschechoslowakischen Staatsrechtes, str. 230) shledávají již v 1. odst. § 81 vyslovenou takovouto všeobecnou zásadu rozhodovací pravomoci odvolacího úřadu v každé věci, ať jde o ryzí věc stran či o věc také veřejného zájmu. Při tom mohli by se snad také dovolati interpretačního pravidla: Ubi lex non distinguit, nec nostrum est distinguere.
Leč tento výklad lpí příliš na slovném znění cit. předpisu a nepřihlíží
196 náležitě k ustanovení 2. odst. § 81 a k vzájemné souvislosti obou odstavců tohoto paragrafu ani k jiným různým momentům, jichž při interpretaci není možno pominouti.
Bližší gramatický rozbor 1. odst. § 81 a zřetel k obsahu předpisu 2. odst., jakož i k jiným okolnostem nutí podle mého mínění k tomu, aby ustanovení to bylo vyloženo úže, totiž tak, že pro rozhodovací činnost odvolacího úřadu platí zásada zákazu ire ultra petitum a reformare in pejus, ze které stanoví se teprve ve 2. odst. výjimka toliko potud, že se připouští reformatio in pejus ve prospěch veřejného zájmu, ale s omezením, že to není zvláštním předpisem vyloučeno. Tento užší výklad pokusím se odůvodniti těmito úvahami:
§ 81 zařaděn jest v hlavě V. vlád. nař. pod nadpisem „Odvolání”. V této hlavě jsou dány normy upravující formální postup v řízení odvolacím a pravomoc vyššího úřadu jako stolice opravné. Teprve v následující hlavě VI., jednající o zrušení a změně rozhodnutí mimo odvolací řízení, jest v § 83 ustanoveno, že dosavadní právo úřadu rušiti nebo měniti pravoplatné rozhodnutí z úřední moci zůstává nezměněno. Připouští-li platný positivní předpis, aby úřad zrušil nebo změnil i pravoplatné rozhodnutí z moci úřední, zdá se mi jasné, že úřad může tak učiniti tím spíše s rozhodnutím, které právní moci ještě ani nenabylo. 10 Platí tu prostě argumentum a majore ad minus. Poněvadž pak úřad jedná v takovýchto případech z moci úřední, tedy z vlastního svého popudu, může tak učiniti kdykoli, a tedy také u příležitosti, když došlo k němu odvolání strany (srov. nález Boh. A 7624/28), arci vždy jen za předpokladu, že jej k takovému zákroku opravňuje platný positivní předpis, na př. § 146, odst. 4. živn. řádu, resp. § 243, odst. 4. živn. zákona č. 259/24 Sb. (Viz k tomu usnesení odborného plena nejvyššího spr. soudu ze dne 22. října 1928, Boh. A CCCXXXVII a nálezy Boh. A 7624/28, 8302/29, 8639/30.) Leč nelze tu říci, že úřad rozhodoval o odvolání, neboť rozhodoval z moci úřední, tedy nikoli jako odvolací úřad o podaném odvolání. Ostatně úřad rozhodující z moci úřední ve smyslu § 83 nemusí býti v dotčené věci ani úřadem odvolacím, jako naopak úřad odvolací nemusí míti dozorčí právo nad úřadem, jehož rozhodnutí instančně přezkoumává.
Praví-li se v 1. odst. § 81, že odvolací úřad, „rozhoduje o odvolání, jest oprávněn...”, nelze tomu podle tohoto slovného znění a se zřetelem na zařadění § 81 v kapitole, jednající o odvolacím řízení, přirozeně rozuměti jinak, než že se zde upravuje pravomoc odvolací stolice jako takové. Její příslušnost k věcnému instančnímu rozhodování zakládá se pak odvoláním legitimovanou stranou řádně a včas podaným (srov. nález Boh. A 5965/26). Má-li však rozhodovati vyšší úřad ve své funkci jako stolice odvolací o odvolání,
197 plyne z toho logicky, že musí přihlížeti k jeho obsahu, tedy k odvolacím návrhům v něm učiněným. Jeho činnost jest proto omezena tak, jak ji vytyčují odvolací návrhy, čili musí se pohybovati jen v jejich rámci. Odvolací úřad nesmí proto z tohoto rámce vybočiti a jest jím zásadně vázán. Platí pro něj disposiční zásada: Judex ne ito ultra petita partium! Srov. k tomu Hoetzel: Záruky a exekuční prostředky, str. 90: Podstatným kusem správy u nás je také nalézání práva. — Dodal bych k tomu jen, že tato složka působnosti veřejné správy se stále více rozšiřuje, tak zejména v oboru nuceného veřejného sociálního pojištění, při určování náhrady škody za vyvlastněné pozemky podle zákonů o stavebním ruchu a j. V zákazů jíti ultra petita obsažen jest zároveň zákaz reformationis in pejus, neboť odvolatel bude se ve svém odvolání sotva domáhati toho, aby odvolací úřad reformoval v odpor vzaté rozhodnutí v jeho neprospěch. A kdyby snad přece zcela výjimečně ze zvláštních důvodů v odvolacím petitu o to žádal a úřad mu vyhověl, pak stalo by se tak v rámci petitu, a o jeho překročení nebylo by lze tedy mluviti.
Odvolací úřad „jest oprávněn nahraditi jak výrok, tak i odůvodnění nižšího úřadu svým výrokem neb odůvodněním”. Mám za to, že i z této dikce vyplývá správnost gramatického výkladu o vázanosti odvolacího úřadu odvolacími návrhy, zvláště čte-li se tento pasus v souvislosti s předcházející větou „rozhoduje o odvolání”, neboť předpokladem pro to, aby vyšší úřad jako odvolací mohl výrok nižšího úřadu nahraditi, jest, aby strana podala z něho odvolání a svými návrhy takové náhrady u odvolacího úřadu se domáhala. Kdyby odvolací stolice k těmto návrhům nehleděla a rozhodovala mimo rámec jich, sotva dalo by se říci, že „nahradila” ve smyslu § 81 vlád. nař. rozhodnutí nižší stolice, odvoláním napadnuté, „rozhodujíc o odvolání”, a jen v odpor vzaté rozhodnutí, t. j. jen to rozhodnutí, resp. tu jeho část, kterému, resp. které bylo odporováno, jest oprávněn odvolací úřad změniti nebo doplniti. K tomu, aby měnil nebo doplňoval správní akt nebo část jeho, odvoláním nepostiženou, ustanovení prvního odstavce § 81 jej neopravňuje. K tomu nedostává se mu jako odvolacímu úřadu instanční kompetence. Mohl by tak učiniti toliko podle § 83.
Názor, podle něhož odvolací úřad může jíti ultra petita, poněvadž se v § 81 ustanovuje, že jest oprávněn v odpor vzaté rozhodnutí „v každém směru změniti nebo doplniti”, pokládám za nesprávný. Výklad tento nemůže obstáti, ježto proti vykládacímu pravidlu (srov. § 6 vš. obč. zák.) klade isolovaně důraz jen na slova „v každém směru” a nepřihlíží k jejich souvislosti s tím, co jim předchází, zejména k obratu „a podle toho” rozhodnutí v každém směru změniti a doplniti. Je-li odvolací úřad oprávněn nahraditi výrok i odůvodnění nižšího úřadu svým výrokem neb odůvodněním a „podle toho” v odpor vzaté rozhodnutí v každém směru změniti nebo
198 doplniti, dlužno podle mého mínění slova „podle toho“ vztahovati jen na stanovené tam oprávnění odvolacího úřadu a obrat „v každém směru“ v souvislosti s tím rovněž jen na toto oprávnění jeho, totiž „ve směrech": nahraditi výrok a odůvodnění v odpor vzatého rozhodnutí, t. j. změniti nebo doplniti je v rámci odvolání, o němž rozhoduje.
Oporu pro takovýto výklad shledávám také v ustanovení 2. odstavce § 81. Praví-li se tam, že ve věci, na jejímž konečném vyřízení není veřejný zájem zúčastněn, jest odvolací úřad vázán návrhem odvolání a že může změniti rozhodnutí v neprospěch odvolatele jen k odvolání odpůrcovu, plyne z toho, že ve věcech stran platí pro něj zásadně zákaz jíti ultra petita a reformovati in pejus. Ve 2. odst. § 81 jest ovšem obsažena výjimka, ale výjimka ta týká se jen věcí veřejného zájmu, v nichž tyto neplatí. „Správní řád procesní, daný nař. č. 8/1928 Sb., přijal v § 81 zásadu relativní vázanosti vyššího úřadu na návrh opravného prostředku”, praví pres. Hácha v článku: Nejvyšší správní soud v Slovníku veřejného práva československého, sv. I., str. 838. Stejně nález Boh. A 9315/31. — Ovšem pravidlu, že instanční rozhodování se má díti v mezích petitu, nelze přikládati takový smysl, že by stolice povolaná k instančnímu rozhodnutí mohla býti zněním petitu nucena k tomu, aby vědomě proti zákonu subsumovala sporný případ pod normu na jeho řešení nepoužitelnou (srov. nález Boh. A 9104/31).
Ze zařadění vykládaného předpisu v kapitole o odvolání, z jeho slovného znění a vzájemné souvislosti použitých v něm slov, jakož i z účelu jeho — umožniti straně domoci se odvoláním nápravy — tedy výkladem gramatickým, logickým i teleologickým (§ 6 vš. obč. zák.) dospívám k úsudku, že v 1. odst. § 81 vlád. nař. jest obsažena zásada: Judex ne eat ultra petita partium a tím i zákaz reformationis in pejus.
Stejně vykládá cit. předpis prof. Laštovka v časopise „Bratislava”, l. c. str. 704, kde praví: V těchto ostatních věcech (t. j. ve věcech, na nichž není zúčastněn veřejný zájem) jest úřad vázán návrhem odvolacím, pokud není něco jiného stanoveno, nemůže tedy jíti ultra petitum a nemůže v odpor vzaté rozhodnutí změniti ve prospěch odvolatele, tedy reformare in pejus. — Podobně prof. Weyr: Správní řád, str. 136: Možnost změny jest zde omezena toliko zákazem reformationis in pejus. Zákaz ten platí arciť jen pro věci, na jejichž konečném vyřízení není zúčastněn veřejný zájem, a znamená, že odvolací úřad jest při svém rozhodování vázán návrhem odvolání a může změniti rozhodnutí v neprospěch odvolatele jen k odvolání odpůrcovu souběžně projednávanému.
Nemohu souhlasiti s výkladem, že by v 1. odstavci § 81, který jedná — jak vyplývá z jeho srovnání s 2. odst. — jen o odvoláních ve věcech stran („Parteisachen“), bylo stanoveno oprávnění odvolacího úřadu učiniti předmětem svého rozhodování rozhodnutí nižší stolice v celém jeho obsahu,
199 i když odvolání čelí jen proti určité jeho části. Pro takovýto výklad nenalézám podle toho, co jsem uvedl, v jeho znění dostatečné opory. Není v něm jasně a nepochybně vyjádřeno to, co snad autoři vl. nař. ustanoviti zamýšleli, a rozhodným jest především text vykládané normy. — Nelze ovšem popříti, že autoři vl. nař. zamýšleli něco jiného. Svědčí o tom § 81, kde se uvádí: Základní myšlenka ustanovení tohoto — podobně jako § 79 připouštějícího „nova“ v řízení odvolacím — jest, že řízení odvolací neslouží pouze k přezkoumání řízení I. stolice, nýbrž je vlastně jeho pokračováním, tvoří s ním celek. To platí arci jenom, pokud se nepodávají odchylky ze zvláštních předpisů. Takovou odchylkou je na př., jsou-li další námitky prekludovány v důsledku koncentrace řízení. Z toho plyne, že odvolací úřad nemůže býti vázán návrhem odvolání a že může změniti rozhodnutí i v neprospěch odvolatelův, pokud odstavec 2. nestanoví jinak. — Aby však tento úmysl, skrytý jen v důvodové zprávě, byl také ve vl. nař. náležitě jasně a závazně vyjádřen, musil by 1. odst. § 81 zníti jinak, asi tak jako zní článek 93. nařízení presidenta republiky Polské (se zákonnou platností) ze dne 22. března 1928 o správním řízení. Dz. U. R. P. č. 78, pol. 443, kde se ustanovuje: Neodmítne-li se odvolání jako opožděné nebo nepřístupné, vydá odvolací úřad rozhodnutí, aniž jest vázán rozsahem odvolání nebo zjištěními podřízené instance.
Právní názory projevené v důvodové zprávě příčí se názorům panující teorie i praxe správního soudnictví. Jak u aktů deklaratorních, tak i konstitutivních hájí se po výtce, že vyšší stolice může jen v mezích opravného prostředku zkoumati akt nižšího úřadu a že by mohla jíti dále jen, když by měla k ruce právo dozorčí, které není nic samozřejmého. Vkládá se do připuštění opravného prostředku ten nasnadě jsoucí smysl, že rekurs nemůže míti — není-li jiného předpisu — v zápětí zhoršení situace rekurentovy. Výkon dozorčího práva jest pak něco podstatně jiného než instanční revise (srov. Hoetzel v Právníku z r. 1928, str. 274).
Hodlali-li autoři vl. nař. vyhraditi odvolacímu úřadu oprávnění tak dalekosáhlé, aby při svém instančním rozhodování, jež předpokládá podání odvolání stranou, mohl neomezeně dbáti objektivního práva, nehledě k odvolacím návrhům a k újmě strany, kterou ona tím utrpí, pak mělo to býti v nařízení zcela jasně a nepochybně vyjádřeno. Že by se tak stalo v 1. odst. § 81, podle mého mínění z něho vyčísti nelze, to tím méně, přihlédne-li se k tomu, co v 2. odst. jest ustanoveno. Z předpisu toho plyne totiž a contrario, že, není-li na věci zúčastněn veřejný zájem, a nepodal-li odpůrce odvolatelův odvolání, odvolací úřad nemůže rozhodnouti v neprospěch odvolatele, čili jinými slovy: jest vázán jeho odvolacími návrhy.
Kdyby byl 1. odst. § 81 vykládán podle důvodové zprávy tak, že odvolací úřad jest již podle něho oprávněn ve všech věcech, tedy i ve věcech veřejného
200 zájmu, jíti ultra petitum a reformovati in pejus, pak ustanovení 2. odstavce, pokud se týká věcí veřejného zájmu, bylo by vlastně zbytečné, neboť bylo by obsaženo již v předpisu odst. 1. Má-li však předpis 2. odstavce míti nějaký význam, pak nutno usuzovati takto: § 81 rozeznává mezi ryzími věcmi stran, t. j. takovými věcmi, na jejichž konečném vyřízení není zúčastněn veřejný zájem, a kde strany mohou upraviti otázku, o niž jde, samy bez schválení úřadu, a kde úřad rozhodne jen tehdy, když se strany nedohodnou (t. zv. volně zadatelná práva stran), a takovými věcmi, na jejichž konečném vyřízení veřejný zájem zúčastněn jest. Které věci to jsou, může býti velmi sporné, neboť pojem „veřejný zájem“ jest nadmíru mlhavý, a jeho hranice jsou tak plynulé, že jest velice obtížné, ačli vůbec možné, pojem ten nějakými určitými pojmovými znaky vymeziti. Ve věcech správních, náležejících do oboru práva veřejného, bude lze nesnadno nalézti záležitosti, o kterých bylo by lze bezpečně tvrditi, že veřejný zájem jimi není aspoň tangován.
Za věci, na jejichž konečném vyřízení jest veřejný zájem zúčastněn, ve smyslu 2. odst. § 81 pokládají se zpravidla (srov. Laštovka v časopise Bratislava, str. 705) ty případy, kde správní předpisy mluví výslovně o veřejných zájmech nebo veřejných ohledech, nebo kde mluví o jednotlivých ohledech nebo kategoriích veřejného zájmu (na př. zdravotním, bezpečnostním a p.), nebo kde ze správních předpisů lze bezpečně dovoditi, že k těmto zájmům má býti přihlíženo.
K ochraně veřejného zájmu jest povolán zajisté i vyšší správní úřad. V jeho činnosti sluší však rozeznávati rozhodovací funkci dvojí, od sebe pojmově podstatně se lišící. Vyšší úřad rozhoduje totiž buď v pořadí instančním jako stolice opravná na žádost legitimované strany, nebo jako úřad dozorčí z moci úřední. Výkonem dohlédací moci se nevyrozumívá rozhodování pořadem stolic (viz také § 99 org. zák.). Formálním předpokladem rozhodovací kompetence instanční jest, aby opravný prostředek byl přípustný a strana ho použila. Formálním předpokladem rozhodovací kompetence dozorčí pak jest, aby vyšší úřad měl nad nižší stolici, jež rozhodnutí vydala, dozorčí moc. Bez dozorčí moci, která v kompetenci instanční pojmově obsažena není, není vyšší stolice příslušná, aby rozhodnutí nižší stolice mimo rámec opravného prostředku rušila nebo měnila. To je jasné, neboť tam, kde není dozorčího práva, nemůže býti ani dozorčího zákroku, který jest jeho výronem (nález Boh. A 5965/26). Bez zákonného základu není dozoru, a jus supremae inspectionis nedá se v dnešním státě dokázati (Hácha v článku Dozor v Slovníku veřejného práva československého, I. sv., str. 463).
Podle 2. odst. § 81 vl. nař. není odvolací úřad ve věcech, na jejichž konečném vyřízení je zúčastněn veřejný zájem, vázán návrhem odvolání
201 a může rozhodnutí nižší stolice změniti v neprospěch odvolatele, čili může rozhodovati ultra petitum a in pejus, pokud nějaký positivní předpis nestanoví jinak. Výhrada tato bude míti velmi malou praktickou cenu, poněvadž takových positivních předpisů bude asi velice málo, najdou-li se vůbec.
Řečený předpis 2. odst. § 81 lze vyložiti způsobem dvojím. Výklad první byl by ten, že odvolací úřad může rozhodnutí nižší stolice změniti v neprospěch odvolatele jen tehdy, přísluší-li mu dozorčí právo nad úřadem, jehož rozhodnutí k podanému odvolání přezkoumává. Tento užší výklad pokládám se zřetelem na předchozí vývody za správnější. K němu kloní se také Laštovka na uvedeném místě, str. 705.
Širším výkladem citovaného předpisu bylo by lze dospěti k úsudku, že jest v něm dáno odvolacímu úřadu oprávnění, aby v každé věci, na níž jest zúčastněn veřejný zájem, v odpor vzaté rozhodnutí reformoval v neprospěch odvolatele, nehledě k tomu, přísluší-li odvolací stolici nad úřadem nižším právo dozorčí či nikoli. Pro tento výklad bylo by možno dovolati se širokého znění onoho předpisu, v němž se po této stránce nerozeznává.
Proti platnosti předpisu 2. odst. § 81, pokud se v něm připouští všeobecně reformatio in pejus ve prospěch veřejného zájmu, vznikají však pochybnosti z té příčiny, že jde o normu obsaženou ve vládním nař., které se může pohybovati podle § 55 ústavní listiny jen v mezích zákona. Naskýtá se proto otázka, je-li tato norma tak široce znějící kryta čl. 10 org. zák. Jeho ustanovení zmocňuje totiž vládu jen k tomu, aby sjednotila a upravila předpisy o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů a přihlížela při tom k účelnému zjednodušení a urychlení řízení. Jde tedy o to, zda pod pojem „úpravy předpisů o řízení” lze zahrnouti také zmocnění vlády, aby moc výkonná ustanovila, že odvolací stolice jest oprávněna reformovati rozhodnutí nižší stolice z důvodu veřejného zájmu ultra petitum a in pejus. Uděliti jí takovouto pravomoc znamená vlastně založiti zvláštní její kompetenci, vymykající se pojmově z rámce její příslušnosti jako stolice opravné. Ve své podstatě je to jurisdikční norma, stanovící kompetenci odvolacího úřadu rušiti nebo měniti rozhodnutí nižší stolice ex offo z důvodu ochrany veřejného zájmu. Vybavovati úřad takovouto kompetencí nelze však podle mého mínění označiti jako úpravu řízení, kterou by mohlo provésti vlád. nař. podle čl. 10. org. zák. Založiti rozhodovací kompetenci úřadu může zásadně jen zákon, a vlád. nař. mohlo by tak učiniti jen na základě zvláštního výslovného zmocnění zákona, jak se to stalo v § 8 org. zák. Takové zmocnění však i při velmi extensivním výkladu ustanovení čl. 10 tohoto zákona z něho vyvoditi nelze. Lze argumentovati ještě takto: Pojem instančního rozhodování a výkonu dozoru je vyhraněný. Nelze imputovati čl. 10 org. zákona, že by byl chtěl nařizovací moc autorisovati, přenésti se přes takové jasné a pro správní řízení tak důležité pojmy.
202 Své vývody shrnuji takto:
Podle § 81 správního řízení nutno rozeznávati:
a) ryzí věci stran, a
b) věci, na jejichž konečném vyřízení jest zúčastněn veřejný zájem.
Ve věcech ad a) platí pro odvolací úřad podle 1. odstavce zákaz ire ultra petitum a reformare in pejus.
Ve věcech ad b) zákazy tyto neplatí, pokud není výslovně ustanoveno jinak.
Ustanovení 2. odstavce, že ve věcech ad b) jest odvolací úřad oprávněn rozhodovati v neprospěch odvolatele, není kryto čl. 10. org. zák., ledaže by podle nesporných norem mu příslušelo nad první instancí právo dozorčí.
203

Námitky, jež byly vznášeny s různých stran proti obsahu tohoto článku, jako by odporoval ústavní listině — srov. na př. také výtky dra R. Schranila v článku „Neuordnung des Verwaltungsverfahrens” v Zeitschrift für Ostrecht, 2. roč., str. 1331 — vyvrátil prof. dr. Hoetzel v Prager Presse ze dne 1. března 1927 poukazem na ustanovení § 89 ústavní listiny, podle něhož „ustrojení“ nižších úřadů správních, k němuž náleží arci také řízení před nimi, určuje se toliko v zásadě zákonem, který však může svěřiti podrobnější úpravu nařízení, kdežto podle § 94 ústavní listiny také řízení před soudy musí býti upraveno jen zákonem. — Ani námitka, že článek 10 org. zákona příčí se § 55 ústavní listiny o mezích vládní moci nařizovací, nebyla uznána důvodnou. V této příčině bylo zdůrazněno, že zákon, zmocňující vládu, aby vydala nařízení, může stanoviti pro ně meze volnější nebo těsnější, ale přesné, a že tomuto požadavku čl. 10 úplně vyhovuje.
Srov. předmluvu ke komentovanému vydání vládního nařízení o správním řízení ve II. svazku souboru předpisů o organisaci a působnosti zemských a okresních úřadů a zastupitelstev, vydaného drem V. Joachimem, drem R. Hollem a drem L. Jabůrkem v Praze 1928, str. 9.
Vyskytl se sice názor, že v zemích České a Moravskoslezské nabylo nařízení účinnosti také již 1. července 1928, poněvadž předpis § 137 pro tyto země nebyl změněn, a bylo poukazováno při tom také na ustanovení 1. odst. druhé hlavy zákona org. Názor tento jest však nesprávný, neboť vládní nařízení nemohlo přece nabýti účinnosti dříve než zákon o organisaci politické správy, o který se opírá, a zákon ten nabyl v jmenovaných zemích podle § 1 zák. ze dne 28. června 1928, č. 92 Sb. z. a n., účinnosti teprve dne 1. prosince 1928. Poukaz na předpis 1. odst. hlavy druhé org. zákona jest nevhodný, ježto týká se jen přechodných opatření a takových, jež zákon ke včasnému svému provedení předpokládá.
Zákonnou platnost uvedeného předpisu uznal nejvyšší správní soud v nálezu ze dne 11. února 1932, č. 2059/32.
Otištěna jest ve vydání vládního nařízení o správním řízení citovaném v poznámce 1. na str. 34.
Je zajímavé, že v oběžníku min. vnitra ze dne 27. prosince 1928, č. 70000-3/28, otištěném ve Věstníku tohoto ministerstva, roč. XI, str. 1—15, ve kterém byly vydány v dohodě se zúčastněnými ministerstvy zemským, okresním a státním policejním úřadům pokyny k provádění vládního nařízení o správním řízení, k výkladu § 81 není vůbec žádné poznámky.
Srov. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, str. 224: Es ist ein Verdienst der neuen österreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze aus 1925, zum erstenmal der Erkenntnis der Verwaltungstheorie zum Durchbruche verholfen zu haben, daß auch die Verwaltungsbehörde nicht aus eigener Kraft einen Verwaltungsakt beseitigen oder abändern kann, sondern daß sie hiezu ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung bedarf. Diese Ermächtigung liegt in der Einräumung des Rechtsmittels der amstwegigen Abänderung oder Behebung. Der rechtliche Sinn eines solchen Rechtsmittels ist die bedingungsweise Terminierung eines Verwaltungsaktes.
Srov. Hoetzel, Záruky a exekuční prostředky, str. 89: Významným veřejným zájmem je však také zájem státu na právní bezpečnosti. K tomu nález Budw. 5185/A. Týž autor také ve spise Strany v rakouském řízení správním, 1911, str. 228 násl.
Prof. Weyr ve své monografii Správní řád při výkladu § 81 zdržuje se kritiky jeho ustanovení.
Jinak soudí Laštovka na uv. m., str. 705.

Citace:

VESELÝ, František Xaver. Alluvium. Všeobecný slovník právní. Díl první. Accessio - Jistota žalobní. Příruční sborník práva soukromého i veřejného zemí na radě říšské zastoupených se zvláštním zřetelem na nejnovější zákonodárství a poměry právní zemí Koruny české. Praha: Nákladem vlastním, 1896, svazek/ročník 1, s. 24-24.