Č. 10037.

Stavební právo (Praha). — Řízení před nss-em: 1. * Rada hlavního města Prahy je v základě § 19 zák. č. 88/20 legitimována stěžovati si i k nss-u proti rozhodnutí stavebního úřadu z důvodu, že stavba jím povolená příčí se ustanovením potvrzeného přehledného regulačního a zastavovacího plánu. — 2. Již sama okolnost, že navržená stavba je v rozporu s přehledným plánem regulačním a zastavovacím, je o sobě překážkou, pro kterou nesmí stavba býti povolena.
(Nález ze dne 29. září 1932 č. 3164/31.)
Prejudikatura: ad 1. Boh. A 4850/25, srov. 5984/26, 8692/30. 9379/31, 6563/27.
Věc: Rada hlavního města Prahy proti zemskému úřadu v Praze o stavbu podkroví. Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušuje pro nezákonnost.
Důvody: Při komisi, konané o žádosti Jaroslava K. v B. za povolení nástavby 1. patra a podkroví na dům čp..... v B. a schválení dalších adaptací, vyslovil se zástupce regulačního úřadu proti povolení podkroví, poněvadž zřízení jeho příčilo by se zastavovacím pravidlům potvrzeného přehledného plánu, vypracovaného státní regulační komisí. Vzhledem k tomuto prohlášení upustil žadatel při komisi od zřízení podkroví. Výměrem z 2. dubna 1928 udělil magistrát hl. města Prahy žadateli povolení k zamýšleným adaptacím s tím výslovným omezením, že nástavba podkroví nad 1. patrem se nepovoluje, ježto příčí se zastavovacím podmínkám potvrzeného plánu státní regulační komise. Po dokončení nástavby bylo při kolaudační komisi zjištěno, že žadatel přes toto omezení konsensního výměru přece jen podkroví vystavěl. Žadatel žádal při komisi, aby vystavěné již podkroví dodatečně bylo schváleno.
Výměrem z 18. prosince 1929 odepřel magistrát hlavního města tak učiniti, poněvadž přístavba podkroví odporuje zastavovacím pravidlům platného regulačního plánu státní regulační komise, potvrzeného min. prací, a byla dokonce v menším rozsahu zamítnuta již pravoplatným výměrem magistrátu z 2. dubna 1928. Poněvadž stavba nebyla provedena podle schváleného plánu, odepřel magistrát zároveň uděliti užívací povolení pro celou provedenou stavbu.
K rekursu žadatele změnil stavební sbor hl. m. Prahy výměrem ze 4. března 1930 rozhodnutí magistrátu v tom směru, že zamítl odvolání žadatele, pokud směřovalo proti nepovolení podkroví, vyhověl mu však v příčině oné části stavby, která provedena byla dle schváleného plánu.
K dalšímu odvolání žadatele změnil zemský úřad v Praze nař. rozhodnutím rozhodnutí obou stolic v tom směru, že schválil dodatečně i podkroví, poněvadž podkrovím tím nemění se ani zastavěná plocha ani výška domu, a jeho zřízením nejsou dotčena ani práva sousedů ani zájem veřejný.
Proti tomuto rozhodnutí podala obec hlavního města Prahy stížnost k nss, ve které odůvodňuje blíže svoji stížní legitimaci a namítá, že okolnost, že zřízením podkroví nemění se ani zastavěná plocha, ani výška domu, a že podkroví práv sousedů se netýká, jest zcela irrelevantní pro podstatu sporu, ježto zájem veřejný byl dotčen právě tím, že uděleno bylo stavební povolení, které zřejmě nesouhlasí s platnými předpisy regulačními.
Uvažuje o této stížnosti, musil nss zkoumati především legitimaci obce hlavního města Prahy k tomu, aby před nss vytýkala, že udělením stavebního povolení porušena byla ustanovení platného přehledného regulačního a zastavovacího plánu.
Již v nál. Boh. A 4850/25 měl nss příležitost zkoumati legitimaci obce pražské k námitce, že konkrétní stavební projekt příčí se platnému plánu polohy, a dospěl k názoru, že není možno obci v povolovacím řízení stavebním legitimaci k takovéto námitce upírati. Podrobiv tuto stejně zásadní jako závažnou otázku znovu svému zkoumání, nalezl v následovních myšlenkových pochodech potvrzení svého názoru v cit. nálezu vysloveného. Od samého počátku uznávalo naše komunální zákonodárství (§ 78 ve spojení s §em 81 praž. obec. statutu, § 28 odst. 2 č. 9. čes. obec. zřízení z r. 1864) vše, co bylo tehdy shrnováno pod název »policie stavební«, za součást »přirozeného« (»samostatného«) oboru obecní působnosti, kterýž »se zájmů obce především dotýká.« Pod vlivem této představy svěřují platné řády stavební, zejména též stav. řád pražský č. 40/1886 z. z. čes. orgánům obce, jakožto »samostatný« obor její působnosti, tedy jako její právo (srov. Boh. A 9379/31), vykonávání t. zv. »policie stavební«, jejíž obsah již záhy byl širší, než je pouhá obrana proti vlastnímu policejnímu nebezpečenství ze stavební činnosti hrozícímu. V ryzí funkci úřadu stavebního nemá ovšem obec opravných prostředků proti rozhodnutím vyšších úřadů stavebních (srv. Boh. A 8692/30 a j.). Ale stav. řády (pražský v prvé své částce) svěřují nejširšímu zastupitelskému sboru obecnímu (sboru obecních starších, obecnímu výboru) také rozhodující materielní vliv na vytváření a přetváření obce jakožto stavebního celku, přikazujíce do jeho působnosti sdělání plánu polohy. Jeho potvrzení je sice vyhraženo úřadům vyšším, ale jen v tom smyslu, že úřady tyto mohou plánu polohy, obecní representací usnesenému, své schválení odepříti, nikoli však plán tento obsahově měniti. (Srv. Budw. 7556/1893, 10633/1897, Boh. A 5984/26 a j.).
Avšak tento zákonem zamýšlený vliv obce na její stavební vývoj nebyl by plně účinný, kdyby měl záležeti jen v tom, že by obec svým plánem polohy sice normovala způsob zastavění svého území, kdyby jí však nebyly zároveň poskytnuty prostředky právní, jimiž by mohla zachovávání normativního obsahu svého plánu, nezřídka s velkým nákladem pořízeného, prosaditi. Zákonem zamýšlený vliv obce na stavební její vývoj nebyl by zabezpečen tím, že jsou to zásadně orgány obce samé, jimž přísluší rozhodovati o povolení k jednotlivým stavbám, neboť jednak není toto kompetenční pravidlo bez výjimek (na př. § 127 praž. stav. řádu, dále § 59 zák. o stav. ruchu č. 43/28, též § 17 zák. č. 438/19), jednak jsou rozhodnutí obecních úřadů stavebních o povolení ke stavbám vůbec podrobena opravným prostředkům, o nichž přísluší rozhodovati též úřadům, jež nejsou orgány obce. Je sice pravda, že normativní obsah řádně potvrzeného plánu polohy je při posuzování konkrétního stavebního projektu jako objektivní norma právní závazný pro všeliké úřady rozhodující o povolení stavby, ale tím není ještě obci dána plná záruka, že závazné směrnice jejího plánu polohy budou přesně zachovány, nemá-li obec sama prostředků, aby šetření těchto směrnic vynutila, což lze si představiti jen v ten způsob, že obci jako takové přizná se v řízení stavebním postavení strany za tím účelem, aby mohla svůj plán polohy hájiti a šetření jeho direktiv uplatňovati.
Stavební řády, zejména také stav. řád pražský, vskutku stanoví v § 32 pro komisionální řízení stavební (podobně jako to v § 10 stanoví pro řízení parcelační), že komise skládá se kromě zástupců (obecního) úřadu stavebního, také z »osoby, kterou obecní zastupitelstvo vyšle«, a shodně předepisuje i § 127, že komis, řízení o stavbách, jichž povolování přísluší úřadům státním, sluší vždy přibírati zástupce obce. Tato účast jest obci přiznána zcela absolutně a je zcela nezávislá na tom, zdali je obec »sousedem, jehož se stavba týče« (§ 32). Takováto účast obce v řízení stavebním má jen pak dobrý smysl, může-li obec i jako strana a tedy i prostředky opravnými hájiti ve stav. řízení povolovacím nejen svá jednotlivá zvláštní práva, která jí již jako majitelce a správkyni veřejných prostranství náležejí, nýbrž i onen materielní vliv, jejž jí zákon na stavební vytváření jejího území vyhradil. Namítajíc proti konkrétnímu projektu stavebnímu rozpor s potvrzeným plánem polohy, vystupuje tedy obec na ochranu svého zákonného vlivu na svůj stavební vývoj.
Sluší-li obci v zásadě přiznati právo hájiti proti konkrétnímu stavebnímu projektu její vliv na stavební vytváření obce, realisovaný v platném plánu polohy, zbývá jen ještě otázka, v nál. Boh. A 4850/25 neřešená, zdali zjištěné právní postavení obce jako strany v povolovacím řízení stavebním jest jiné, nejde-li o plán polohy, sdělaný podle řádu stavebního, nýbrž o regulační plán přehledný a zastavovací, jejž podle zák. č. 88/20 opatřuje pro hlavní město Prahu s okolím státní komise regulační.
Je pravda, že tímto zákonem byl obci pražské a ostatním dotčeným obcím odňat onen rozhodující vliv na stavební vytváření Prahy a okolí, který jim podle posavadního práva v podobě sdělání plánu polohy příslušel. Stalo se tak patrně v domněnce, že zvláštní úřad státní, zřízený podle cit. zák., bude lépe způsobilý zabezpečiti zdárný stavební rozvoj velkoměsta, které je zároveň hlavním městem státu. Než i regulační plán přehledný a zastavovací, opatřený státní regulační komisí a potvrzený min. prací má v podstatě stejný účel a stejnou funkci jako plán polohy, zřízený podle řádu stavebního (srov. Boh. A 6563/27 a j.) Podstatný rozdíl je jen v tom, že regulační plán přehledný a zastavovací nezřizuje pro sebe obec sama, nýbrž že zřizuje jej pro ni zvláštní úřad státní, a to právě v zájmu jejího zdravého stavebního rozvoje náhradou za plán polohy sdělaný podle stav. řádu (srov. §§ 15 a 16 zák. č. 88/20). Nebylo však účelem zákona zbaviti obec dosavadního jejího vlivu na zachovávání plánu, stanoveného autoritativně pro její stavební vývoj, a to již proto nikoli, že státní komise regulační, jsouc institucí jen dočasnou, ani nemůže míti účinných prostředků, jimiž by zachovávání plánu regulačního uplatňovala. Proto také zákon č. 88/20 v § 19 výslovně přiznává radě hl. m. Prahy právo, aby k tomu dozírala, by ustanovení potvrzeného všeobecného plánu zastavovacího bylo šetřeno, kterýžto »dozor« je dokonce rozšířen na celé území tímto plánem regulované. Tímto »dozorem« není ovšem možno rozuměti »dozor« v právně-technickém slova smyslu, ježto nelze si představiti skutečnou dozorčí moc městské rady pražské ani nad rozhodovací činností úřadů radě městské nadřazených, ani nad stav. úřady obcí jiných, nýbrž »dozorem« v této spojitosti může býti míněn toliko účinný vliv obce pražské jako takové na zachovávání normativního obsahu všeobecného plánu regulačního. Způsob, jakým má obec pražská tento svůj vliv vykonávati, zákon č. 88/20 blíže neupravil. Ježto však zákon tento jest podle jeho výslovného předpisu (§ 25) považovati za doplněk platných řádů stavebních, sluší v příčině způsobu a formy uplatňování řečeného vlivu obce pražské použiti zásady, vyvozené z ustanovení stav. řádů. Způsob tento záleží však, jak svrchu bylo vyloženo, v tom, že obci přísluší v povolovacím řízení stav. postavení strany i v tom směru, že může uplatňovati jako strana přesné zachovávání všeobecného plánu regulačního. Postavení strany a z něho plynoucí právo opravného prostředku sluší tedy pražské obci nepochybně přiznati, pokud jde o ochranu normativního obsahu přehledného plánu. V daném případě není sporu o tom, že se zřízení podkroví nad 1. patrem domu čp. .... v B. příčí potvrzenému přehlednému plánu; spor je jen o to, zda již tato okolnost sama o sobě jest překážkou, která brání uděliti stavební povolení pro dotčenou stavbu od přehledného plánu se uchylující, jak tvrdí stížnost, či zda odepření konsensu je kromě toho podmíněno tím, že dotčená úchylka od přehledného plánu dotýká se ještě jinak sousedských práv nebo zájmů veřejných.
Odpověď na tuto otázku, pokud se nepodává již ze zásadních úvah svrchu podaných, vyplývá z výslovného předpisu § 15 zák. č. 88/20, podle něhož potvrzený přehledný plán regulační a zastavovací je základem všech pozdějších regulací, a že v něm stanovený způsob zastavění je závazným pro všechny budoucí stavby, při jichž povolování mají příslušní úřadové přihlížeti k tomu, aby stavby ty nebyly s potvrzeným přehledným plánem v rozporu. Již z tohoto předpisu plyne jasně, že již sama okolnost, že navržená stavba je v rozporu s přehledným plánem, je o sobě překážkou, pro kterou stavba nesmí býti povolena, i kdyby snad jinak v ohledu zdravotním, technickém, estetickém a komunikačním nebylo proti ní podstatných námitek. Přehledný plán je prostě normou, kterou stav. úřady jsou vázány, a nesmějí proto povolovati stavby, které se závaznými ustanoveními tohoto plánu byly by v rozporu, třeba by proti stavbám těm nebylo jiných námitek kromě té, že odporují plánu přehlednému.
Opačný náhled, projevený v nař. rozhodnutí, odporuje tedy zákonu.

Citace:

č. 10037. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1932, svazek/ročník 14/2, s. 319-323.