NPD documents search: Váž. civ., 16 (1934), sv. 1

Č. 10340.

Stavební právo (Slovensko): I. * Podle stavebního statutu města Bratislavy z r. 1872 a dodatku k němu z r. 1881 není odvolací stolice oprávněna, vyřizujíc rekurs, čelící jen proti parcelační podmínce, zrušiti na základě § 81 vl. nař. č. 8/28 Sb. parcelační povolení z důvodu, že »regulace parcelovaného pozemku vyžaduje, aby na něm byla otevřena nová ulice, kterou se zlepší komunikační poměry a zastavění bude po stránce zdravotní a požární bezpečnosti výhodnější*. — II. * Podle stavebního statutu města Bratislavy z r. 1872 a dodatků k němu, ani podle jiné specielní normy nepřísluší zemskému úřadu právo zakročiti z dozorčí moci proti parcelačnímu povolení, udělenému nižší stolicí.
Řízení správní: III. * Odvolací úřad, rozhoduje o odvolání podle § 81 nař. č. 8/28, není oprávněn změniti z úřední moci výrok I. stolice v neprospěch odvolatelův ve všech případech, kdy na konečném vyřízení je zúčastněn veřejný zájem. K takové změně jest oprávněn jen v těch případech a potud, kdy a pokud podle předpisů neb intencí specielního zákona správního jde o veřejný zájem nezadatelný.
(Nález ze dne 10. února 1933 č. 18753/31.)
Prejudikatura: ad I. a III.: usn. Boh. A CCCCXXXIII/32, ad II.: Boh. A 5965/26.
Věc: Samuel a Růžena L. v B. (adv. Dr. Angelo Goldstein z Prahy) proti zemskému úřadu v Bratislavě o stavební a parcelační povolení.
Výrok: Nař. rozhodnutí se zrušují pro nezákonnost.
Důvody: St-lé podali dne 3. března 1928 u městského notářského úřadu v Bratislavě žádost, aby pozemková parcela č. ... v K. ulici byla prohlášena za staveniště, a podáním z 28. března 1928 žádali o stavební povolení pro stavbu tříposchoďového domu na této parcele a na sousedící s ní parcele č. ... Městský notářský úřad v Bratislavě první žádosti vyhověl a stanovili podmínky, za kterých lze obě uvedené parcely zastavěli. Proti zastavovacím podmínkám podali st-lé odvolání k zemskému úřadu v Bratislavě, který nař. rozhodnutím č. 86106/16-1928 ve smyslu § 81 vl. nař. č. 8/28 výměr měst. notářského úřadu v Bratislavě změnil a žádanou parcelaci podle § 3 stav. statutu města Bratislavy z r. 1872 nepovolil. V důvodech se uvádí v podstatě, že zemský úřad zkoumal především, zda byly zachovány platné předpisy tohoto statutu, pokud jde o veřejný zájem, dospěl však k záporné odpovědi. Městský notářský úřad povolil totiž oddělení stavebních parcel podle § 3 stav. statutu na pozemku, který tvoří geometrické pokračování ulice G. Ve smyslu § 1 tohoto statutu při zřizování nových ulic jest nutno dbáti o jejich pravidelnou a účelnou úpravu. Na základě místní prohlídky zjistil zemský úřad, že není v zájmu veřejném, aby spojením obou parcel, o něž jde, byla utvořena nová stavební parcela, neboť parcely tyto nutno reservovati pro utvoření ulice mezi ulicí K. a L. v prodloužení ulice G. Podle prohlášení odborníků, vyslechnutých při místním jednání, jest s hlediska veřejného třeba, aby přes dotčený pozemek byla otevřena nová ulice ve směru ulice G. až do ulice L. z důvodu, že nová ulice zlepší komunikační poměry, že zastavění bloku do nové ulice bude po stránce zdravotní a požárně-bezpečnostní výhodnější, než by bylo zastavění dvorovými trakty. Ježto městský notářský úřad při udělení parcelačního povolení nevzal ohled na účelné uspořádání ulice G., což se může státi jen regulačním plánem dotčené čtvrti, bylo třeba jeho výměr vzhledem na veřejný zájem změniti také proto, aby po stránce regulační eminentní zájmy města nebyly škodlivě tangovány.
Druhým nař. rozhodnutím z téhož data č. 54549/16-1928 zamítl pak žal. úřad odvolání st-lů, podané z výměru městského notářského úřadu v Bratislavě, jímž odepřeno jim bylo stavební povolení ke stavbě tříposchoďového obytného domu na pozemku č. ... v Bratislavě, v K. ulici, z toho důvodu, že ve smyslu § 3 stav. statutu města Bratislavy pro oddělení parcel musí býti povolení opatřeno dříve, než bude podána žádost o povolení stavební. Stavební povolení nemůže býti uděleno bez povolení parcelačního. Parcelační povolení bylo pak st-lům výměrem zem. úřadu v Bratislavě č. 86106/1928 pravoplatně odepřeno, takže nebylo možno uděliti jim ani povolení stavební.
Obě tato rozhodnutí, naříkaná stížnostmi u nss-u, jsou ve vzájemné souvislosti potud, že výrok obsažený ve druhém z nich č. 54549/16-1928 jest, jak jest zřejmo z jeho odůvodnění, jen důsledkem výroku učiněného v prvním rozhodnutí č. 86106/16-1928.
Pokud jde o toto rozhodnutí, musil nss především z povinnosti úřední, i když mu stížnost svými námitkami nedává k tomu podnětu, zkoumati, byl-li žal. úřad příslušný, učiniti výrok v něm obsažený. Žal. úřad změnil jim »na odvolání« st-lů výměr měst. notářského úřadu v Bratislavě jako první stolice, kterým bylo jim uděleno parcelační povolení, resp. povolena byla přeměna pozemkové parcely č. ... ve staveniště. Podle § 64 stav. statutu města Bratislavy z r. 1872 přikázáno jest do kompetence magistrátu mimo jiné záležitosti pod č. 3 také povolení k parcelaci pozemků na staveniště. Rekurs proti rozhodnuti magistrátu lze podle § 65 téhož statutu podati k min. vnitra, resp. nyní k zem. úřadu (§ 3 čl. 8 odst. 1 a hlava druhá, odst. 3 a contr. zák. č. 125/27). Z toho plyne, že žal. úřad byl podle těchto ustanovení povolán rozhodovati o otázce, má-li býti uděleno parcelační povolení čili nic, toliko a výhradně v cestě instanční, tedy jenom potud, pokud se ho opravným prostředkem řádně a včas podaným dovolala strana k jeho podání legitimovaná. Jen takovýmto odvoláním zakládá se příslušnost zem. úřadu k instančnímu rozhodování o povolení k parcelaci pozemků na staveniště. Že by zem. úřadu příslušelo právo zakročiti proti parcelačnímu povolení, udělenému nižší stolicí, i mimo postup instanční, třebas i jen na ochranu zájmů veřejných, pro to neposkytuje stavební statut města Bratislavy opory, neobsahujeť předpisu, z něhož by se nějaké jeho dozorčí právo dalo vyvoditi. Dozorčí právo nerozumí se však samo sebou, nýbrž jest k němu třeba vždy positivní zákonné normy, která právo takové úřadu propůjčuje (srovn. Boh. A 5965/26).
V daném případě udělil městský notářský úřad v Bratislavě st-lům parcelační povolení, resp. povolil jim žádanou přeměnu jejich pozemkové parcely ve staveniště. Proti tomuto povolení si podle správních spisů nikdo nestěžoval. St-lé podali sice k žal. úřadu odvolání, leč nikoli proti parcelačnímu povolení, nýbrž výhradně jen proti podmínkám, za kterých parcelační povolení bylo jim uděleno, a domáhali se zrušení podmínek těch jako nezákonných. Tímto odvolacím petitem byly vytýčeny meze instanční rozhodovací příslušnosti žal. úřadu jako stolice odvolací, které nesměl překročiti v neprospěch st-lů bez porušení zásady: Judex ne eat ultra petita partium a zásady o zákazu reformationis in pejus. Žal. úřad však obě tyto zásady porušil, neboť parcelační povolení udělené st-lům, byť vázané podmínkami, jim nař. rozhodnutím, aniž o to žádali, z důvodů veřejného zájmu odňal, takže právní jejich situaci svým rozhodnutím takto zhoršil. K takovéto reformaci in pejus mohl by však žal. úřad přikročiti jen tehdy, kdyby byl jako stolice odvolací podle positivní normy oprávněn hájiti veřejných zájmů z moci dozorčí. Ježto však, jak shora bylo již uvedeno, zemský úřad podle cit. měst. stav. statutu není oprávněn hájiti zájmů veřejných z moci dozorčí, nedostávalo se mu v daném případě vůbec kompetence k tomu, aby odepřel st-lům udělené parcelační povolení mimo rámec jejich odvolání jen z důvodů veřejného zájmu, totiž prodloužení ulice G. a tím umožněného zlepšení poměrů komunikačních, zdravotních a požárněbezpečnostních.
Žal. úřad vyslovil arci v enunciátu nař. rozhodnutí, že je vydává ve smyslu § 81 vl. nař. č. 8/28, který ustanovuje v odst. 1, že odvolací úřad, rozhoduje o odvolání, jest oprávněn nahraditi jak výrok, tak i odůvodnění nižšího úřadu svým výrokem neb odůvodněním a podle toho v odpor vzaté rozhodnutí v každém směru změniti nebo doplniti, ve 2. odst. pak, že ve věci, na jejímž konečném vyřízení není veřejný zájem zúčastněn, jest od- volací úřad, pokud není jinak stanoveno, vázán návrhem odvolání a může změniti rozhodnutí v neprospěch odvolatele jen k odvolání odpůrcovu souběžně projednávanému. Domníval-li se žal. úřad, že tento předpis poskytuje mu oprávnění, aby se zřetelem na účast veřejného zájmu rozhodl i mimo rámec vytčený mu petitem v odvolání k němu podaném, vykládal si předpis 2. odst. § 81 cit. vl. nařízení mylně. Žal. úřad má zřejmě za to, že odvolací úřad při příležitosti vyřizování odvolání může podle tohoto předpisu ve věci, na jejímž konečném vyřízení jest zúčastněn zájem veřejný, a kdy neběží tedy jen o tak zv. ryzí věci stran, reformovati rozhodnutí první stolice, nehledě k odvolacímu petitu, v neprospěch odvolatele, ať jde o jakýkoli veřejný zájem.
S tímto právním názorem však souhlasiti nelze, neboť se jím vykládá pojem »veřejného zájm-u«, o kterém mluví 2. odst. § 81 správ. řízení, tak extensivně, že se to příčí obecně uznaným procesním zásadám, platným i v řízení adm., že odvolací úřad, rozhoduje o odvolání, bez specielní positivní normy, chránící zvláště určitý význačný veřejný zájem tak intensivně, že zájem soukromý, resp. nabyté právo soukromé strany mu ustoupiti musí, nemůže jíti ani ultra petitům ani reformovati in pejus. K tomuto omezujícímu výkladu řečeného ustanovení dospěl nss, opíraje se o usnesení svého odborného plena z 19. prosince 1932, v němž bylo vysloveno, že odvolací úřad, rozhoduje o odvolání podle § 81 nař. č. 8/28, není oprávněn změniti z úřední moci výrok I. stolice v neprospěch odvolatele ve všech případech, kdy na konečném vyřízení je zúčastněn veřejný zájem. K takové změně je oprávněn jen v těch případech a potud, kdy a pokud podle předpisů neb intencí specielního zákona správního jde o veřejný zájem nezadatelný. Při tom bylo také uváženo, že při výkladu, jaký dává cit. ustanovení žal. úřad, musily by vzniknouti vážné pochybnosti o tom, zda předpis tento, vykládaný tak široce a obsažený ve vl. nař., které se může pohybovati podle § 55 úst. listiny jen v mezích zákona, byl by kryt článkem 10 org. zák., na jehož základě vl. nař. č. 8/28 bylo vydáno. Článkem tímto byla totiž vláda zmocněna jen k tomu, aby vl. nařízením sjednotila a upravila předpisy o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů se zřetelem k účelnému zjednodušení a urychlení řízení. Šlo by tedy o to, zda pod pojem »sjednocení a upravení předpisů o řízení« jest možno subsumovati také zmocnění vlády, aby ustanovila, že odvolací stolice jest oprávněna z moci úřední reformovati rozhodnutí nižší stolice ultra petitům a in pejus z důvodu jakéhokoli veřejného zájmu vůbec, když ve správních zákonech jen zcela sporadicky vyskytují se normy, opravňující vyšší úřad k takovému zákroku z moci úřední (srovn. na př. § 146 odst. 4 živn. řádu a § 243 odst. 4 živn. zák. č. 259/24.)
Zbývá otázka, zda v daném případě existuje nějaký specielní správní zákon, z něhož by bylo lze dovoditi, že zájem obce na provedení určité regulace, v daném případě na otevření nové ulice přes pozemek st-lů, který byl prohlášen první stolicí za staveniště, byl nezadatelným veřejným zájmem. Na tuto otázku nutno odpověděti záporně.
Podle § 1 dodatku z r. 1881 k stav. statutu města Bratislavy z r. 1872 schvaluje regulační plán, vypracovaný podle tohoto statutu stavební komisi, valné shromáždění (městský zastupitelský sbor). Tento orgán města Bratislavy jest tedy podle této normy jediným činitelem povolaným k tomu, aby rozhodoval o regulacích, a jen jemu jest proto také vyhrazeno, aby se zřetelem na veřejné komunikační, zdravotní a požárněbezpečnostní zájmy města činil disposici o tom, má-li býti otevřena přes určitý pozemek nová ulice či nikoli, a kdy. Ježto takové disposice závisejí na jeho vůli, jsou tyto veřejné zájmy, které jen on jest povinen a oprávněn chrániti, veřejnými zájmy zadatelnými. Podobně jest tomu při udělení povolení k parcelaci pozemku na staveniště, k čemuž jest kompetentní magistrát, nyní městský notářský úřad, podle § 64 č. 3 měst. stav. statutu. Žal. úřad, kterému v příčině ochrany řečených veřejných zájmů ve věcech stavebních ani nad městským zastupitelstvem jako samosprávným orgánem města Bratislavy ani nad městským notářským úřadem — jak shora bylo již dovoženo — žádné dozorčí právo podle měst. stav. statutu a dodatku k němu nepřísluší, a jenž ani žádnou jinou specielní normou k nějaké ochraně uvedených zadatelných veřejných zájmů povolán není, nebyl oprávněn, aby mimo rámec odvolání svým rozhodnutím jako úřad odvolací na ochranu domněle dotčeného zadatelného veřejného zájmu zasahoval.
Nař. rozhodnutí přes to, že žal. úřad v něm uvádí, že je vydává »na odvolánk st-lů, není ve skutečnosti instančním rozhodnutím odvolacího úřadu v mezích odvolacího petitu, k čemuž žal. úřad byl jedině oprávněn, nýbrž rozhodnutím vydaným z moci úřední, již si žal. úřad nesprávným výkladem § 81 vl. nař. č. 8/28 osobil. Nař. rozhodnutí, jež mimo rámec odvolacího petitu odepřelo st-lům parcelační povolení na základě moci úřední, žal. úřadem neprávem si přisvojené, jest proto aktem vydaným úřadem k tomu neoprávněným, tedy nekompetentním, a bylo proto zrušeno podle § 7 zák. o ss.
Druhé nař. rozhodnutí č. 84549/16-1928, potvrzující výměr první stolice, jímž odepřeno bylo st-lům žádané stavební povolení, zbudováno jest na prvním nař. rozhodnutí č. 86106/16-1928 a odůvodněno jest jen tím, že stavební povolení nemohlo býti uděleno proto, poněvadž tímto rozhodnutím bylo pravoplatně odepřeno povolení parcelační, které podle § 3 stav. statutu města Bratislavy musí předcházeti povolení stavebnímu. Výrok obsažený ve druhém nař. rozhodnutí jest tedy jen důsledkem, vyplývajícím z obsahu prvního nař. rozhodnutí. Je-li však toto nař. rozhodnutí, jež bylo základem pro druhé nař. rozhodnutí, vydáno, jak shora bylo dovoženo, úřadem nekompetentním a proto nezákonným, pak nemůže býti uznáno zákonným ani druhé rozhodnutí, jež jest toliko o tento nezákonný akt opřeno. Bylo proto zrušeno rovněž podle § 7 zák. o ss.

Citace:

č. 10340. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr., V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1934, svazek/ročník 15/1, s. 458-462.