Č. 884.

Okresní silnice (Slezsko): * Rozhodnutí o právních účincích smlouvy, kterou se uživatel okresní silnice zavázal z důvodu užívání silnice, jež nevystupuje z mezí obecného užívání, přispívati silničnímu výboru na udržovací náklady silnice, přísluší i ve Slezsku úřadům silničním.
(Nález ze dne 14. června 1921 č. 5927.) Věc: Fa K. a spol. v R. (adv. Dr. P. C. Nesý z Prahy) proti správní komisi v Opavě (zast. zem. radou K. Hirthem) stran mimořádného příspěvku na udržování silnic a mostů.
Výrok: Naříkané rozhodnutí se zrušuje pro nezákonnost.
Důvody: Dopisem z 10. února 1914 obrátila se firma K. a spol. na okresní silniční výbor ve F. se žádostí, aby okresní silnice od stanice D. až k odbočce v L. byla zválcována parním válcem. Firma v listě podotýká, že je ochotna přispěti k nákladům válcování přiměřeným penízem, který by okresní silniční výbor určil, a odůvodňuje svoji žádost poukazem na tu okolnost, že její nákladní automobil špatným stavem silnice velmi trpí. Okresní silniční výbor podle usnesení z 11. února 1914 vyzval žadatelku přípisem ze dne 16. března 1914, aby sdělila dříve výši oné částky, kterou chce platiti jednak na útraty válcování, jednak na náklady spojené s udržováním silnice od stanice D. do L. Firma odpověděla dopisem z 27. března 1914, že se zavazuje přispěti penízem 600K na válcování pro ten případ, když bude silnice zválcována až k mostu, ohledně ročního příspěvku na udržování silnice žádala o sdělení, kterou částkou přispívá k udržování jejímu R-cká mechanická tkalcovna, slibujíc vrátiti se po přijetí, vyžádaných zpráv k věci. Dle záznamu na tomto dopisu byl jeho obsah vzat silničním výborem dne 19. června 1914 na vědomí, válcování silnice vyhrazeno však pro pozdější dobu.
Dne 27. května 1919 došel silniční výbor list firmy datovaný dnem 24. května 1919 tohoto obsahu: »Přihlížejíce k změněným poměrům prosíme o sdělení příspěvku na udržování okresní silnice M.—D. a připomínáme, že nám byl svého času předepsán roční poplatek 600 K. Podotýkáme také, že nákladním automobilem bude ježděno jen, bude-li silnice suchá a tvrdá, a že eventuelní práce nutné pro zabezpečení silničních propustí nebo mostů budou uhrazeny vlastním nákladem.« Listem z 3. června 1919 oznámila pak firma silničnímu výboru, že zahájila jízdu nákladním automobilem po silnici a urgovala vyřízení svého dopisu z 24. května 1919.
Okresní silniční výbor podle usnesení ze dne 11. srpna 1919 vyrozuměl přípisem ze dne 18. srpna 1919 firmu, že se jí k žádosti ze dne 24. května 1919 dovoluje po okresní silnici D.—M.—K.—M. jízda nákladním automobilem s vlečným vozem za jistých podmínek, jež jsou v přípisu co do způsobu používání silnice a rychlosti jízdy přesně stanoveny, a že je povinna zapravovati ročně příspěvek na udržování silnice a mostů ve výši 5000 K, který v případě, kdyby jízdami byly způsobovány značnější škody na silnici a mostech, může býti přiměřeně zvýšen.
V rekursu dovozovala firma, že okresní silniční výbor může hraditi udržovací náklady silniční toliko přirážkami k daním, a že nemá zákonné možnosti, aby rekurentce proti ostatním poplatníkům ukládal větší břemena k udržování silnice. Namítala také nepřiměřenost výše ročního příspěvku z důvodu, že opotřebení silnice jejím automobilem je menší než při jízdách jiných nákladních vozů. Navrhovala pak, aby sproštěna byla povinnosti platiti roční příspěvek 5000 K.
Zemská správní komise v Opavě vyhověla rekursu potud, že jen předepsání příspěvku pro rok 1919 ponechala v platnosti. Postavila se na stanovisko, že závazek placení ročního příspěvku byl založen dopisy rekurentčinými ze dne 10. února 1914, 27. března 1914 a 24. května 1919, výše příspěvku pro rok 1919 pak že je přiměřená s ohledem na rozsah používání silnice firmou a poukázala firmu, aby se o výši příspěvku pro budoucnost hleděla se silničním výborem dohodnouti.
O stížnosti čelící proti rozhodnutí II. stolice uvážil nejvyšší správní soud toto:
Žalovaný úřad uznal stěžovatelku povinnou přispěti k udržovacím nákladům na okresní silnici, vzav za prokázáno, že stěžovatelka se k tomu smluvně zavázala.
Maje podrobiti výrok tento meritornímu přezkoumání, musil nejvyšší správní soud nejprve uvážiti, zdali tu jde o rozhodnutí úřadu správního vydané v mezích jeho příslušnosti (§ 2 zák. o správ. soudě).
Žalovaný zemský výbor založil výrok svůj, jak již uvedeno, na skutkovém předpokladu, že stěžovatelka zavázala se silničnímu výboru platiti příspěvek na udržování určité trati okresní silnice, a to z té příčiny, že této trati silniční používá k jízdám nákladním automobilem s přivěšeným vozem vlečným. Zemský výbor pokládal se tedy za příslušná judikovati o právním poměru smluvním.
Zemský zákon slezský ze dne 13. července 1898 čís. 33 z. z., kterým se upravuje zřizování a udržování neerárních silnic a cest, nemá positivního ustanovení, na němž by zemský výbor mohl svou kompetenci zakládati. Zákon tento nepamatoval na udržovací příspěvky jednotlivých uživatelů silnice z důvodů zvláště intensivního užívání, jaké jsou zavedeny a pod běžným názvem »konservační paušál silniční« známy v Čechách dle zákona z 2. dubna 1867 č. 32 z. z. (§ 3) a na Moravě dle zákona z 30. září 1877 č. 38 z. z. (§ 14). Zákon slezský nemá tedy arci na rozdíl od zákonů právě zmíněných ani kompetenčního předpisu, který by přikazoval rozhodování ve sporech o řečené příspěvky úřadům silničním (zejm. zemskému výboru). Leč i v slezském zákonodárství silničním obráží se myšlenka, že ti, jimž veřejná silnice význačnou měrou slouží, mají míti úměrný podíl i na břemeni silničním, přispívajíce k nákladům silničním bud vedle nebo na místě pravidelné konkurence silniční. Tak ustanovuje § 14 cit. zákona o mimořádných konkurenčních příspěvcích obcí a cizích okresů silničních. Tito mimořádní konkurenti mají silničnímu výboru přispívati dle míry a stupně prospěchu, který jim z užívání okresní silnice kyrie. Stejnou myšlenku vyjadřuje i § 19 cit. zákona v příčině silnic a cest obecních. Instituce tak zvaných veřejných cest zájemnických (öffentliche Interessentenwege) slezskému zákonodárství vlastní (§§ 4 a 21 cit. zákona) jest pak veskrze zbudována na konkurenci účastníků (i jednotlivých uživatelů), k jejichž prospěchu užívání cesty převážnou měrou slouží. Rovněž zákon z 19. ledna 1873 č. 12 z. z. slez. o příjezdních silnicích železničních přidržuje uživatele (i jednotlivce) k přispívání na náklady silniční dle míry prospěchu, který lze z užívání silnice očekávati.
Veškeré tyto příspěvky shodují se v tom, že důvod jejich není v nějakých zvláštních právech užívacích z rámce obecného užívání silnice vystupujících, nýbrž že jest to právě jen usus publicus, jenž neměně své právní kvality jen v jednotlivcích na tolik se zmnožuje, že zákonodárce uznal vhodným zvlášť postihnouti fakticky větší míru prospěchu, který silnice jednotlivci neb obyvatelstvu určité obce a t. d. poskytuje, zvláštními příspěvky k nákladům buďsi zřizovacím, buďsi udržovacím nebo obojím.
Jde tedy vesměs o rozvrh veřejného břemene silničního čili — dle obvyklého rčení — o konkurenci silniční. I slezské zákonodárství kvalifikuje řečené příspěvky jako příspěvky konkurenční, kladouc je zřejmě (v §§ 14 a 19 zák. z roku 1898 i názvoslovně) do stejné řady s břemeny obecné »konkurence silniční«, t. j. veřejného svazu za účelem tohoto odvětví služby veřejné v život uvedeného.
Povinnosti, které nespočívajíce na nějakém titulu zvláštním vyplývají z rozvrhu břemene silničního, mají však nepochybně povahu závazků práva veřejného, čehož výrazem i důsledkem jsou kompetenční normy, které přikazují výlučně úřadům správním, jmenovitě silničním (§§ 14, 16, 19, 21 zákona z roku 1898), aby rozhodovaly ve sporech o řečených příspěvcích konkurenčních, nedojde-li mezi zúčastněným svazem silničním a konkurenty ke smírné dohodě.
Vzala-li na se povinnost přispívati k nákladům silničním osoba stojící mimo kruh zákonných konkurentů a podrobila-li se povinnosti té jediné vzhledem k míře prospěchu, který jí užívání silnice z mezí obecného užívání nevystupující poskytuje (což v daném případě úřad zřejmě předpokládal), neliší se důvod (causa) převzatého závazku nikterak od důvodu, na němž spočívá konkurenční povinnost mimořádných konkurentů zákonných. Jest to rovněž jen vyrovnání prospěchu, který veřejná věc ve své funkci jako veřejná věc uživateli poskytuje.
Zavázal-li se tedy uživatel silnice jen z tohoto důvodu přispívati k nákladům silničním, vstoupil tím do kruhu konkurentů podrobiv se povinnosti stejného druhu a obsahu, která jiné subjekty postihuje již po zákonu. Rozdíl jest jen v tom, že norma zákonná nahrazena byla úmluvou mezi správcem silnice a jednotlivým uživatelem, který povinnosti konkurenční dobrovolně se podrobil. Že však moment dobrovolnosti sám o sobě není s to. aby právní poměr smlouvou takovou založený zbavil povahy poměru konkurenčního, dokazuje tato úvaha: Normy o rozvrhu břemene silničního nejsou vůbec a nejsou ani ve slezském zákonodárství zemském normy přísně kogentní, nýbrž ponechávají účastníkům volnost, aby dohodli se o jinaké úpravě, než kterou určil zákon jako direktivu. Stanovit cit. zákon z roku 1898 v § 14, odst. 4 výslovně, že o mimořádných příspěvcích konkurenčních rozhoduje především smírná dohoda účastníků přes to, že dle odst. 1 téhož §u měřítkem příspěvků má býti míra a stupeň prospěchu ze zřízení silnice konkurentům kynoucího. Z toho je vidno, že rozvrh břemene konkurenčního může se státi i jiným způsobem, než dle měřítka právě uvedeného, čili že jednotliví konkurenti mohou podrobiti se ze své vůle příspěvkové povinnosti i nad míru zákonnou, aniž tím kvóta, o kterou se příspěvek jejich nad poměr zákonem určený zvýšil, pozbude své právní povahy veřejnoprávního břemene silničního. Takový dobrovolný příspěvek zákonného konkurenta neliší se však podstatně při stejném jinak důvodu závazku od příspěvku dobrovolného konkurenta, a není zde tedy rozdílu, který by mohl vtisknouti úmluvě o příspěvku posléze dotčeném zcela odlišnou povahu právní.
Zejména nelze mysliti na smlouvu práva soukromého. Brání tomu již úvaha, že slib plnění daný z toho důvodu, aby slíbené plnění vyrovnávalo prospěch uživateli z užívání silnice plynoucí, není — pro nedostatek úmyslu darování — pouhým aktem liberality, kdežto za soukromoprávní úplatu za užívání silnice nelze plnění takové již proto uznati, že užívání věci veřejné v mezích její funkce jako věci veřejné není vůbec způsobilým objektem obchodu soukromoprávního (§ 878 o. z. o.). Pro úmluvu, o kterou jde, není na půdě práva soukromého žádného místa. Podjal-li se tedy zemský výbor, předpokládaje existenci úmluvy o dobrovolném příspěvku konkurenčním, rozhodování ve sporu o povinnost úmluvou touto založenou, nemohl nejvyšší správní soud hledě k tomu, že zemskému výboru vůbec náleží dle zákona 1898 rozhodovati v otázkách silniční konkurence (§ 28) a zejména ve sporech o mimořádné příspěvky konkurenční (§ 14), upírati úřadu tomuto příslušnost k rozhodování o účincích právního poměru jím předpokládaného.
Nelze-li za tohoto stavu věci přiznati důvodnosti stížnosti, pokud dovozuje, že žalovaný úřad nebyl kompetentním k tomu, aby rozhodoval o existenci a míře smluvního závazku stěžovatelčina k placení mimořádného příspěvku na udržování okresní silnice, jest na druhé straně přisvědčiti stížnosti, že naříkané rozhodnutí je v rozporu se zákonem, pokud uznalo, že smluvní závazek k placení příspěvku vskutku vznikl.
Naříkané rozhodnutí stojí na stanovisku, že závazek tento byl založen dopisy stěžovatelčinými ze dne 10. února 1914, 27. března 1914 a 24. května 1919. Dle předpisu § 861 o. z. o. vzniká však smlouva při souhlasu vůle kompaciscentů přijetím slibu, který byl učiněn, jak to žádá § 869 leg. cit., svobodně, vážně, určitě a srozumitelně. Tato zásada, již o smlouvě stanoví obecný zákoník občanský, vyplývá již ze samého pojmu smlouvy a sluší jí již proto použíti i na smlouvy v oboru veřejného práva. Jest tedy ve sporném případě zkoumati s hlediska těchto zásad korespondenci jež o mimořádném příspěvku na udržování silnice byla vyměněna mezi okresním silničním výborem a stěžovatelkou.
V dopisu ze dne 10. února 1914 jest obsažen projev stěžovatelčiny ochoty přispěti k nákladům žádaného zválcování nějakým penízem. Když měla v rukou přípis okresního silničního výboru ze dne 16. března 1914, že má sděliti výši oné částky, kterou chce platiti jednak na útraty zválcování, jednak na náklady spojené s udržováním silnice, slíbila stěžovatelka v listu ze dne 27. března 1914 peníz 600 K na zválcování silnice a dotázala se po oné částce, kterou přispívají k udržování silnice jiní faktoři konkurenční. Ze spisů není patrno, zda a jak byl list okresním silničním výborem zodpověděn, ale dle stavu spisů není pochybnosti o tom, že v korespondování nastala vlivem válečných poměrů několikaletá přestávka, aniž byla otázka mimořádného příspěvku stěžovatelčina na udržování silnice perfektní dohodou vyřízena.
Teprve listem ze dne 24. května 1919 navázáno opět vyjednávání o příspěvku stěžovatelčině k udržování silnice. Poněvadž tomuto listu následovalo rozhodnutí okresního silničního výboru ze dne 11. srpna 1919, jímž prý vzhledem k tomuto listu deklarována je povinnost stěžovatelčina k zapravování mimořádného příspěvku, musil by tento list, kdyby stanovisko žalovaného úřadu, jak výše o něm je řeč, bylo správným, svojí právní podstatou býti písemným slibem stěžovatelčiným a musil by obsahovati tedy vážné, určité a srozumitelné prohlášení, že stěžovatelka béře na sebe povinnost k placení mimořádného příspěvku přiměřeným penízem ročním. Stěžovatelka však, odvolávajíc se na dřívější korespondenci, žádá v dopisu toliko o sdělení výše příspěvku. Vzhledem k tomu, že před tímto dopisem, jak nahoře je vyloženo, stěžovatelka závazku platiti mimořádný příspěvek na se nevzala, nelze dotaz její ze dne 24. května 1919 interpretovati v ten rozum, že byl učiněn v předpokladu existentní již povinnosti přispívati na udržování silnice přiměřeným ročním penízem; a padá tak celý základ, na němž buduje naříkané rozhodnutí vznik stěžovatelčina závazku.
Dav se svésti mylným právním náhledem, že projevy svrchu řečenými byl založen smluvní závazek stěžovatelčin, opominul žalovaný úřad zabývati se výrokem silničního výboru, z něhož se stěžovatelka odvolala.
Okresní silniční výbor svým usnesením ze dne 11. srpna 1919 dovolil totiž stěžovatelce k její žádosti, že může svým nákladním automobilem spolu s vlečným vozem jezditi po okresní silnici D— M.—K.—M., a vázal svoje povolení na řadu podmínek, mimo jiné také na podmínku, že stěžovatelka bude přispívati na udržování silnice ročním penízem 5000 K. Okresní výbor silniční nevyvozuje tedy povinnost stěžovatelčinu ze smlouvy, nýbrž ukládá ji stěžovatelce jako podmínku určitého užívání okresní silnice. K rekursu stěžovatelčinu bylo se tedy žalovanému úřadu zabývati otázkou, zdali silniční výbor okresní právem tuto podmínku k svému povolení připojil. Žalovaný úřad se však touto otázkou nezabýval a neučinil otázku zákonnosti řečené podmínky předmětem svého instančního přezkoumávání. Pokud se tak nestalo, nemohl ani nejvyšší správní soud otázkou touto se obírati.
V tom, že žalovaný úřad o otázce, která mu byla rekursem k rozhodnutí předložena, rozhodnouti opominul, spočívá však podstatná vada řízení. Pro tuto podstatnou vadu řízení, jež je důsledkem mylného právního náhledu žalovaného úřadu o existenci smluvního závazku stěžovatelčina, slušelo naříkané rozhodnutí zrušiti dle § 7 zák. o správ. soudě.

Citace:

č. 884. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1922, svazek/ročník 3, s. 628-633.