Č. 9130.

Samospráva obecní: 1. Okolnost, že rozhodnutí úřadu (zem. výboru) o úpravě obecního rozpočtu bylo obci dodáno až koncem rozpočtového roku, nepůsobí neplatnost onoho opatření úřadů. — 2. O rozdílu v oprávnění dohledacího úřadu co do úpravy obecního rozpočtu jednak podle obecního zřízení, jednak podle ob. fin. novely č. 329/21, jednak podle zák. č. 77/27. — 3. O hranicích stížnostního oprávnění obce proti opatřením dohledacího úřadu stran úpravy obecního rozpočtu. — 4. Rozhoduje o poskytnutí příspěvků obci z vyrovnávacího fondu (zák. 77/27), může zem. výbor zkoumati účelnost položek rozpočtových, může prováděti změny v potřebě i v úhradě jak co do zařazení, tak co do výše, může po případě naříditi vybírání vhodných dávek a poplatků obecních, jakož i zvýšení dávek a poplatků již zavedených, není však oprávněn ukládati obci, aby uzavřela obecní půjčku.
(Nález ze dne 18. března 1931 č. 4102).
Věc: Obec B. proti zemskému presidentu v Praze o úpravu obecního rozpočtu. Výrok: Nař. rozhodnutí, pokud jím byla z obecního rozpočtu vyloučena částka 53450 Kč na úhradu přeplatku na obecních přirážkách a obci bylo uloženo, aby tuto částku po případě hradila zápůjčkou, zrušuje se jako nezákonné; jinak se stížnost jednak odmítá jako nepřípustná, jednak zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Nař. rozhodnutím rozhodl zemský president v Praze na základě ustanovení § 10 odst. 5 a § 3 odst. 6—8 zák. č. 77/27 a ustanovení hlavy 2. zák. č. 125/27, aby v rozpočtu na rok 1928 obce B., žádající za příspěvek z vyrovnávacího fondu, byly provedeny určité změny a aby celkový schodek obecního rozpočtu byl upraven na 38386 Kč. Stanovení příspěvku z vyrovnávacího fondu bylo vyhraženo pozdějšímu rozhodnutí. Okr. úřad byl upozorněn, že bude nutno, aby v případě, že bude obec opětně v roce 1929 žádati za příspěvek z vyrovnávacího fondu, sám nařídil obci při povolování přirážky podle § 3 odst. 6 zák. č. 77/27 zvýšení sazby dávky z piva na 10 h a vybírání dávky z elektrické energie k účelům osvětlovacím a z nájemného v přiměřené výši sazby. Dále bylo stanoveno, že přeplatek na obecních přirážkách ve výši 53450 Kč má býti kryt nedoplatky obecních přirážek, s nimiž se v rozpočtu nepočítá; nebude-li možno přeplatky takto krýti, jest tuto potřebu uhraditi zálohovou zápůjčkou splatnou v 10 letech, jejíž první splátka ve výši 5345 Kč a 7% úroky ve výši 3742 Kč, tedy celkem 9083 Kč se zařazují do potřeby.
O stížnosti do těchto opatření podané uvažoval nss následovně:
Stěžující si obec snaží se uvésti v pochybnost zákonnost celého nař. rozhodnutí, namítajíc, že rozhodnutí toto bylo jí doručeno teprve v posledních dnech roku 1928 a že vlastně obsahuje opatření, která týkají se hospodářského roku již uplynulého. Jest sice správné, že rozpočet jakožto plán, podle něhož obec má v budoucnosti hospodařiti, měl by býti pravoplatně stanoven již před počátkem hospodářského roku, jehož se týče (§ 8 odst. 2 zák. č. 329/21). Avšak tento ideální stav nelze v praksi vždy uskutečniti, a i zákon sám počítá s nepravidelností v praksi nikterak řídkou, neboť v § 8 odst. 4 výslovně je předepsáno, jak v obci má býti hospodařeno, jestliže rozpočet dotčeného hospodářského roku není ještě pravoplatně stanoven. Tím vyjadřuje zákon myšlenku, že se pravoplatné stanovení rozpočtu nemusí bezpodmínečně státi již před počátkem hospodářského roku, a že oprava jeho jest v zásadě i později možná, a to po případě i po uplynutí rozpočtového roku. V § 3 odst. 4 zák. č. 77/27 ukládá se sice úřadům rozhodujícím o žádosti za povolení přirážek, aby o žádosti takové rozhodly nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy žádost náležitě doložená k nim došla. Zákon však nedává žádného ustanovení o tom, co se má státi, když úřad k povolování přirážek povolaný tuto svou zákonnou povinnost nesplní, pokud se týče jestliže úřad, provádějící úpravu rozpočtu ve smyslu § 3 odst. 7 a § 10 odst. 5 téhož zák. úpravu tuto včas neprovede. Z tohoto mlčení zákona nedá se však souditi, že překročení lhůty povolovacímu úřadu předepsané má za následek zaniknutí oprávnění úřadu tomuto propůjčených. Jde tu v pravdě toliko o předpis pořádkový. Leč i kdyby bylo lze za to míti, že úprava rozpočtu musí se bezpodmínečně státi během dotčeného hospodářského roku, vyhovuje nař. rozhodnutí i tomuto požadavku, neboť bylo stěžující si obci doručeno ještě před uplynutím roku 1928, což ostatně obec sama připouští.
Stížnost dále uvádí, že není možno zaváděti obecní dávky se zpětnou působností. Ale nař. rozhodnutím nebylo vysloveno, že obec má na rok 1928 nějaké nové dávky vybírati anebo dávky dosud vybírané zvýšiti, nýbrž žal. úřad toliko upozornil okr. úřad, že obci pro případ, že by obec na r. 1929 ještě jednou žádala za příspěvek z vyrovnávacího fondu, při příležitosti povolování přirážek podle § 3 odst. 6 zák. č. 77/27 má jí po případě býti uloženo, aby zvýšila dávku z piva a nově zavedla dávku ze spotřeby elektrické energie k účelům osvětlovacím, resp. obecní dávku z nájemného. Nss neměl tedy příčiny zabývati se zásadní otázkou, zdali by příkaz, vybírati dodatečně obecní dávky na rok 1928, byl ve shodě se zákonem.
Další námitky stížnosti jsou namířeny proti opatření žal. úřadu, jímž se některé rozpočtové položky vylučují, pokud se týče snižují. Stížnost vytýká v tomto směru nejprve jako vadu řízení, že ani nař. rozhodnutí ani výzva k obci v řízení učiněná, aby podala své vyjádření, neobsahují odůvodnění, proč jednotlivé změny v rozpočtu byly provedeny. Zejména není prý uvedeno, z jakého důvodu položky z rozpočtu vyloučené nebyly uznány účelnými. S touto formální námitkou vnitřně souvisí další námitka stížnosti, že snížení jednotlivých položek rozpočtových a to: »Odměna obecních funkcionářů, opatření úředního listu, sbírky zákonů atd., psacích potřeb a tiskopisů, potahy ke stříkačce a obsluha stříkačky, udržování silnic a cest atd., vánoční nadílka, opatření, pomůcek učebních, lidové kursy«, nebylo účelné, a že žal. úřad o účelnosti těchto položek nekonal dostatečných šetření. Aby mohl přikročiti k vyřízení této námitky, musil si nss nejdříve ujasniti, jak daleko sahá pravomoc zem. výboru podle § 10 odst. 5 pokud se týče § 3 odst. 7 zák. č. 77/27.
K podstatnému obsahu samosprávy obce, to jest k tomu, na čem obec »sama se může volně ustanovovati a dle toho nařizovati a opatření činiti« (§ 28 odst. 1 čes. ob. zř.) náležela svobodná správa jejího jmění a jejích záležitostí ke svazku obecnímu se vztahujících (§ 28 odst. 2 č. 1 čes. ob. zř.). Z práva tohoto vyplývalo oprávnění obce svobodně se usnášeti o výročním rozpočtu příjmů a vydání (§§ 72 a násl. čes. ob. zř.). Obecní rozpočet podléhal toliko kontrole poplatníků (viz zejména §§ 72, 83, 89, 99 ob. zř.), kdežto vyššímu samosprávnému úřadu příslušel na rozpočet vliv jen nepřímý při schvalování obecních přirážek (§§ 84, 87). pokud se týče obecních dávek (§ 89 ve znění zák. č. 97/1899 z. z.) a pak při příležitosti schvalování důležitých aktů hospodářských (§ 97 ob. zř.). Proti vůli obce mohly podle zák. č. 51/1883 z. z. býti nucené přirážky vybírány jen tehdy, jestliže obecní zastupitelstvo opomenulo vložiti do obecního rozpočtu veřejná plnění, k nimž obec podle zákona na základě příslušného úředního výroku byla povinna anebo platy, které spočívaly na vykonatelném titulu soukromoprávním.
Tento právní stav byl v podstatě převzat i ob. fin. novelou č. 329/21. Svobodné právo sestaviti obecní rozpočet bylo vyhraženo obecnímu zastupitelstvu (§ 6). Poplatníku a voliči přísluší právo opravného prostředku (§ 6 odst. 4 a 5), kdežto dozorčí úřad jest z úřední moci toliko oprávněn do rozpočtu zařaditi právě zmíněná plnění zákonná nebo na vykonatelném titulu se zakládající, pokud se týče sestaviti rozpočet nákladem obce, jestliže obec přes vyzvání bezprostředního úřadu dohlédacího ve lhůtě tímto jí stanovené rozpočet nesestavila (§ 7 odst. 4). Jinak jest však právo vyššího úřadu dohlédacího omezeno podobně jako tomu bylo již dříve, na schvalování přirážek (§§ 30 a 31), jakož i některých obecních dávek (viz zejména §§ 26, 27, 33, 35, 39) a zvlášť důležitých aktů hospodářských (§ 23).
Tento stav právní se však zákonem č. 77/27 podstatně změnil. Přetížení poplatníků příliš velkými přirážkami přimělo zákonodárce k mimořádnému opatření, které záleží v radikálním omezení obecní samosprávy v jejím právu rozpočtovém. Obec může sice dosavadním způsobem podle ustanovení zák. č. 329/21 bez vlivu dohlédacího úřadu rozpočet sestaviti, avšak jen tehdy, jestliže vyjde při tom s maximální přirážkou podle § 1 zák. č. 77/27. Podle § 3 odst. 7 cit. zák. má však úřad, přirážky obecní povolující, při povolování přirážek přihlížeti k tomu, aby rozpočtový schodek byl zpravidla uhražen v rámci maximální výše přirážek. Nestačí-li však celková úhrada ani s připočtením výnosu nejvyšší přirážky, podle § 1 přípustné, k úplné úhradě rozpočtové potřeby, má úřad přirážky povolující zkoumati jednotlivé položky rozpočtu i po stránce účelnosti a prováděti v potřebě i v úhradě změny jak co do zařazení, tak co do výše. Takováto opatření podle cit. odst. 7 nahražují usnesení zastupitelských sborů (§ 3 odst. 8). Stejná práva a povinnosti v příčině úpravy rozpočtu, jak jsou stanovena v § 3 odst. 7 a 8, příslušejí podle § 10 odst. 5 i zem. výborům při poskytování příspěvků z fondu podle § 10 odst. 2.
Otázka, zdali určitá položka má s hlediska účelnosti býti v rozpočtu ponechána a v jaké výši má v něm býti ponechána, jest tedy v mezích právě vytčených, disposici obce odňata a přenesena bezprostředně na úřad obecní přirážku povolující, pokud se týče na zem. výbor, poskytující příspěvek z vyrovnávacího fondu. Úřady právě zmíněné vstupují tedy v tomto vztahu úplně na místo orgánů obecních. Tím bylo přivoděno dalekosáhlé omezení hospodářské samosprávy, jaká tu byla za vlády obec. zřízení a také později za vlády zák. č. 329/21. Z toho podává se i právní postavení obce vůči aktům zem. výboru vydaným na základě § 10 odst. 5 resp. § 3 odst. 7 zák. č. 77/27.
Ze zásady svobodné správy hospodářské a svobodného práva rozpočtového, která byla zákonodárstvím až do vydání zák. č. 77/27 uznávána, plyne ovšem právo obce brániti se opravnými prostředky a také stížností k nss-u proti všelikému omezení tohoto práva zásahem dohlédacích úřadů. To bylo stálou judikaturou jak vídeňského ss-u, tak i nss-u uznáváno. S existencí práva svobodného sestavování rozpočtu padá však i právo obce brániti se proti aktu úřadu dohlédacího, který podle zákona vstupuje na místo svobodného opatření obce a volní projev její tedy sám nahražuje; opatření úřadu dohlédacího, vydané na základě § 3 odst. 7 a 8 a § 10 odst. 5, je tedy právně zcela rovnocenné usnesení obecního zastupitelstva (viz zpráva rozpočt. výboru posl. sněm. Nár. shrom. č. 1007/1927 2. vol. období 4. sez.). Stížnost obce proti takovémuto aktu byla by tedy jen potud přípustná, pokud by popírala, že splněn jest zákonný předpoklad pro vydání takovéhoto opatření úřadu dohlédacího anebo pokud by tvrdila, že úřad tento překročil meze své pravomoci anebo že nešetřil předpisů o řízení v zákoně předepsaných.
Ve směru zprvu naznačeném stížnost nepopírá, že zákonné předpoklady pro vydání nař. rozhodnutí byly splněny, nenamítá také nic proti tomu, že rozhodnutí toto bylo vydáno zem. presidentem místo zem. výboru a nevytýká také, že nebylo ještě o výši příspěvku z vyrovnávacího fondu, za který obec žádala, rozhodnuto. Obec také nepopírá, že jí zamýšlená změna rozpočtu byla tak, jak v § 3 odst. 7 jest předepsáno, sdělena s vyzváním, aby se o ní do 14 dnů vyjádřila. Uvedení důvodů v tomto sdělení zákon nepožaduje a stížnost není proto důvodná, když nedostatek odůvodnění vytýká. Překročení pravomoci žal. úřadu shledává stížnost v tom, že z rozpočtu byly vyloučeny položky, které vztahují se k zákonné povinnosti obce a že obci bylo uloženo učiniti zápůjčku. O těchto námitkách bude ještě později řeč.
Kromě námitek druhu právě zmíněného není však obci možno přiznati věcnou legitimaci ke stížnosti proti úpravě rozpočtu podle § 3 odst. 7, resp. § 10 odst. 5. Zejména nemůže obec s úspěchem vytýkati, že nař. rozhodnutí neobsahuje odůvodnění, proč jednotlivé rozpočtové položky byly z rozpočtu jako neúčelné vyloučeny, resp. sníženy, a nemůže také namítati, že žal. úřad o účelnosti položek, jež na základě úvah účelnostních byly vyloučeny nebo sníženy, nekonal dostatečných šetření, a že výrok o účelnosti vyloučení resp. snížení položek těchto není věcně správný. Všecky tyto námitky jsou bezpodstatný, ježto obec, jak svrchu bylo vyloženo, v těchto směrech nemůže důvodně tvrditi zkrácení svého subj. práva ve smyslu § 2 zák. o ss.
Nss mohl se tudíž zabývati námitkami stížnosti jen potud, pokud obci ve smyslu hořejších vývodů věcná legitimace přísluší. Námitky takové stížnost vskutku neobsahuje, vytýkajíc, že nebylo vůbec konáno šetření o tom, zdali položky z rozpočtu vyloučené nezakládají se na zákonné povinnosti nebo titulu právním. Tuto všeobecně formulovanou námitku stížnost blíže provádí jenom pokud jde o odměnu obecních funkcionářů, tvrdíc, že byla učiněna usnesení, jimiž obec vůči těmto funkcionářům vzala na se povinnost odměnu tuto platiti. Avšak ani zde stížnost neudává, na kterých usneseních obecního zastupitelstva tvrzená povinnost obce spočívá, a netvrdí, že usnesení tato byla obecním funkcionářům jakožto percipientům přislíbené odměny intimována, a že tímto způsobem byl pro tyto osoby právní titul založen (srovn. nál. Boh. A 8725/30). Nss nemohl tudíž námitku tuto uznati za dostatečně konkretisovanou.
Stížnost namítá dále, že z rozpočtu neměl býti vyloučen lombardní dluh 75000 Kč, vzniklý z úpisu vál. půjček, jakož i obnos 148680 Kč, určený ke zúročení tohoto dluhu. Obec neuznává prý sice svého závazku, dluh tento zaplatiti, ježto však r. 1928 pomine působnost zákona o přerušení sporů o závazky tohoto druhu, není prý vyloučeno, že bude vydáno v této věci rozhodnutí v neprospěch obce. Námitka tato není důvodná. Obec sama popírá povinnost platební a neběží tedy o likvidní dluh, který by jakožto »plat peněžní, zakládající se na právním titulu« musil býti do rozpočtu zařaděn. Jest tedy jen otázkou účelnosti, zdali takovýto nelikvidní dluh má býti do rozpočtu pojat. Již svrchu bylo však dovoženo, že proti nezařadění položky do obecního rozpočtu, jež zakládá se na důvodech účelnostních, obec se s úspěchem brániti nemůže.
Stížnost obrací se posléze proti vyloučení přeplatku obecních přirážek za dřívější léta ve výši 53450 Kč z pasivních položek rozpočtových a proti příkazu, aby částka tato byla po případě uhrazena obecní půjčkou. St-lka poukazuje k tomu, že podle § 5 zák. č. 329/21 nelze výnosu obecní půjčky použíti k úhradě řádného rozpočtu, a že ostatně uzavírání nových zápůjček je předpisem § 20 zák. č. 77/27 omezeno. Námitkou touto uplatňuje stížnost, že žal. úřad překročil zde meze své pravomoci k úpravě obecního rozpočtu podle § 3 odst. 7, resp. § 10 odst. 5 cit. zák.
Nss shledal, že v tomto bodu žal. úřad svoji pravomoc vskutku překročil. Vyloučilť zmíněné částky jakožto pasivní položky obecního rozpočtu s tím odůvodněním, že mají býti především uhraženy z nedoplatků obecních přirážek, a není-li to možno, zálohovou půjčkou v 10 letech splatnou, na niž žal. úřad vložil do rozpočtu na rok 1928 prvou splátku částkou 5345 Kč, jakož i 7% úroky ve výši 3742. Kč. Podle svrchu cit. předpisů zákonných může sice zem. výbor při poskytování příspěvků z vyrovnávacího fondu jednotlivé položky rozpočtové po stránce účelnosti zkoumati a prováděti v potřebě i v úhradě změny jak co do zařazení, tak co do výše. Může po případě naříditi i vybírání vhodných obecních dávek a poplatků nebo zvýšení dávek a poplatků. Není však ustanovení, které by opravňovalo ukládati obci, aby uzavřela obecní půjčku. Ze znění § 20 cit. zák. je naopak patrno, že toto právo jest obci zachováno. Měl-li tedy žal. úřad za to, že není jisto, zdali přeplatky na obecních přirážkách budou moci býti z nedoplatků těchto přirážek uhraženy, nebyl proto oprávněn, aby položku tuto z rozpočtu vyloučil a stanovití, že sluší úbytek uhraditi obecní půjčkou.
Řídě se těmito úvahami, musil nss nař. rozhodnutí v tomto posledním bodu podle § 7 zák. o ss pro nezákonnost zrušiti, ve všech ostatních směrech bylo však stížnost zamítnouti jako bezdůvodnou.

Citace:

č. 9130. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1932, svazek/ročník 13/1, s. 564-569.