Č. 2861.

Administrativní řízení: Na text podání stranou sepsaného nelze v řízení správním klásti přísné měřítko procesu civilního.
Okresní samospráva: 1. Kdy je pokládati usnesení okr. spr. komise za prohlášené ve smyslu § 77 zák. o okr. zastupitelstvích? — 2. Zemský správní výbor může k rekursu legitimované strany usnesení okr. správní komise, proti němuž je opravný prostředek přípustný, nejen zrušiti, ale i změniti. — 3. členům okresní správní komise nepřísluší stravné.
(Nález ze dne 13. listopadu 1923 č. 19 163.) Prejudikatura: Boh. 757 adm.
Věc: Okresní správní komise v B., Josef B. a soudr. (adv. Dr. O. Sommer z Prahy) proti zemskému správnímu výboru v Praze o paušál
předsedy a místopředsedy a o stravné členů okresní správní komise.
Výrok: Nař. rozhodnutí zrušuje se, pokud se týká paušálu předsedy, místopředsedy a stravného členů okr. správní komise za léta 1920, 1921 a 1922, pro nezákonnost, pokud se týká těchže paušálů pro dobu budoucí, pro vady řízení; v ostatním se stížnost zamítá jako bezdůvodná.
Důvody: Osk v Berouně usnesla se ve schůzi konané dne 9. března 1920 stanoviti representační paušál předsedovi osk na 4000 K ročně, členům komise jménem náhrady a ušlého zisku za každou schůzí 30 K denně, mimo hotové výlohy jízdy drahou.
Dne 9. září 1920 usnesla se táž komise stanoviti pro předsedu representační paušál částkou 10 000 K, pro místopředsedu pak 5000 K ročně s právní platností od nastoupení úřadu a pro členy komise na místě diet stravné 15 K za půl dne a 30 K za celý den kromě jízdného.
Usnesení ta veřejně vyhlášena nebyla, v rozpočtech na rok 1921 a 1922 a v okresních účtech za rok 1920 — 1922 byly však podrobně uvedeny položky, jimiž usnesení svrchu uvedená byla v těchto letech realisována.
Jak uvedené rozpočty, tak i účty okresního fondu byly pro zákonnou dobu vyloženy..... Vyložení bylo příslušnou vyhláškou veřejně oznámeno. Nebyly proti nim podány žádné námitky ani připomínky, jež by v tomto sporu mohly padati na váhu.
Podáním ze 7. dubna 1922 domáhal se Jaroslav V. spolu s jinými příslušníky okresu, aby zsv z moci úřední zrušil zmíněná usnesení, vyjma onu část usnesení ze dne 9. března 1920, jímž povolen předsedovi paušál 4000 K ročně.
Nař. rozhodnutím žal. úřad tomuto žádání částečně vyhověl, zrušiv usnesení v odpor vzatá, pokud se týkala členů osk a změniv je ohledně předsedy a jeho náměstka potud, že přiznal onomu paušál 8000 K, tomuto pak 4000 K, obě se zpětnou platností od nastoupení úřadu.
Stížnost do tohoto rozhodnutí podaná jak osk-í, tak jejími členy domáhá se jeho zrušení pro nezákonnost a vady řízení.
Rozhoduje o ní musel se nss zabývati nejdříve formální námitkou odvodního spisu, upírající osk-i legitimaci ke stížnosti, nemohl však námitku tuto uznati důvodnou, neboť stížnost obsahuje mimo jiné také námitku, že žal. úřad nebyl oprávněn rozhodnutí osk-e z 9. září 1920 měniti, nýbrž, považoval-li je za nesprávné, toliko zrušiti. Touto námitkou tvrdí stížnost nezákonný zásah do samosprávy okresní a k námitce této jest osk jako představitelka samosprávného okresu nepochybně legitimována.
Stížnost popírá především kompetenci žal. úřadu k věcnému rozhodování o podání Jaroslava V. a soudruhů, neboť podání toto je prý dle svého obsahu nepřípustnou stížností dozorčí. St-lé vyvozují to z textování konečné prosby podání tohoto, jež domáhá se výslovně zrušení dotčených usnesení z moci úřední. Námitce této nemohl soud přisvědčiti. Na text podání stranami samými sepsaných nelze v řízení správním klásti tak přísné měřítko jako v procesu civilním, zejm. advokátském. Neboť strany, užívajíce určitých obratů nejsou si namnoze ani vědomy technického smyslu, který s nimi prakse právní spojuje. Sluší proto schvalovati, jestliže úřad správní, posuzuje podání stran, hledí ne tak na jednotlivé použité obraty o sobě, jako spíše na celkový tenor spisu jemu předloženého.
Podání, o které v tomto případě běží, nese na rubu nápis »stížnost a námitky«. Je to podání osob ve věci, o kterou šlo, k opravnému prostředku legitimovaných, jsouť to nesporně poplatníci okresu, kteří dovolali se ochrany svých práv poplatnických proti výlohám dle jejich mínění nezákonným, tedy ve věci, která zásadně instančnímu přezkoumání žal. úřadu podléhá. Jestliže žal. úřad toto podání vyložil jako stížnost instanční, nelze v tom po náhledu soudu viděti ani nezákonnost, ani rozpor se spisy, a to tím méně, když i osk, proti jejímž usnesením podání čelilo, sama je zřejmě stejně posuzovala, podotknuvši v průvodní své zprávě, že stížnost považuje za opožděnou, což by nebyla mohla říci, kdyby byla pokládala podání za pouhou stížnost dozorčí.
Stížnost ostatně ani sama tento výklad naprosto nevylučuje, berouc nař. rozhodnutí nadále v odpor právě jako rozhodnutí instanční. Vytýká v tomto směru, že žal. úřad nebyl oprávněn podáním Jaroslava V. a soudr. jako instančním rekursem věcně se zabývati, poněvadž byl podán opožděně, ježto lhůta rekursní počala běžeti již dnem usnesení.
Slušelo tedy zkoumati, ke kterému momentu pojí se v daném případě počátek lhůty rekursní. Dle § 77 zák. o okr. zast. má býti každé odvolání podáno v nepřestupné lhůtě 14 denní, počínajíc ode dne, kdy usnesení bylo prohlášeno nebo dodáno. Zákon rozeznává tedy dvojí případ, jednak ten, kdy usnesení bylo dodáno, t. j. kdy bylo individuelně intimováno (srv. německý text zákona »Verständigung«); odvolací lhůta počíná tu běžeti teprve tímto individuelním vyrozuměním. Jinak počíná však běžeti od prohlášení (Kundmachung — vyhlášení). Kterého z obou těchto pravidel jest použíti, nemůže ovšem záviseti na tom, zdali bylo individuelní vyrozumění příslušnými orgány fakticky a nahodile zařízeno čili nic, nýbrž jedině na tom, zda individuelního vyrozumění bylo po právu třeba, a to proto, že usnesení dotýkalo se individuelních práv a zájmů strany, a že tedy nestačilo pouhé jeho »prohlášení«. Že by v daném případě byla povaha sporných usnesení vyžadovala zvláštního individuelního vyrozumění st-lů, nebylo nikdy tvrzeno a nebylo by s úspěchem ani možno tvrditi, ježto jde o věci týkající se všech poplatníků okresních. Dlužno tedy lhůtu k rekursu proti řečeným usnesením počítati ode dne vyhlášení jich a zbývá jen odpověděti na otázku, kterým dnem jest usnesení ona pokládati za prohlášená (kundgemacht — vyhlášená).
Cit. zák. chce v § 7 nepochybně stanoviti vyčerpávající normu pro všeliká usnesení okr. zastupitelstva. Výraz »prohlášení« (Kundmachung — vyhlášení) neznamená tedy v této souvislosti nic jiného, nežli protiklad individuelního vyrozumění. Znamená tedy nějaký úřední projev vůbec, kterým se konstatuje existence a obsah usnesení takovým Způsobem, že občanstvo má možnost je seznati. Pokud není vyhlášení veřejné specielně zákonem předepsáno, ani není podle povahy a obsahu usnesení zapotřebí individuelní intimace, dlužno na otázku, kdy usnesení jest dle § 77/2 prohlášeno (kundgemacht — vyhlášeno) a kdy tedy počíná běžeti lhůta k podání prostředku opravného, hledati odpověď pro všecky případy jednotnou. Direktivu dává ustanovení § 68 zák. o okr. zast., který stanoví zásadně veřejnost sezení okr. zastupitelstev. Mají-li příslušníci okresu po zákonu možnost, seznati usnesení okr. zastupitelstva již z toho, že předseda ve veřejné schůzi zastupitelstva konstatuje, že konkrétní usnesení se stalo, sluší, pokud zákon nebo povaha věci nežádá kromě toho ještě sdělení individuelního nebo vyhlášení zvláštního jako ku př. v § 59 (rozpočty), pokládati za prohlášení (Kundmachung — vyhlášení) usnesení ve smyslu cit. § 77 již onen projev předsedův a lhůtu odvolací jest počítati již ode dne, kdy usnesení bylo učiněno a způsobem právě řečeným prohlášeno. Zásady této zajisté jest použíti i tehdy, když funkci okr. zastupitelstva po jeho rozpuštění ve smyslu § 81 zákona vykonává kolektivně organisovaný orgán prozatímní, předpokládajíc ovšem, že tento prozatímní orgán koná stejně jako okresní zastupitelstvo schůze veřejné.
Instrukcí pro osk-e z 26. ledna 1920 č. 7137 bylo však v zásadě stanoveno, že schůze těchto komisí jsou důvěrné, a oběžník zem. výboru z 20. června 1920 č. 54 161 upozorňuje výslovně, že kontrolu poplatnictva jest umožniti vyhlášením usnesení osk dle § 77. V daném případě nic tomu nenasvědčuje, že dotčená usnesení byla učiněna v sezení veřejném a ani sama stížnost nic takového netvrdí. Potom však chybí základní předpoklad, na němž spočívá zásada, že usnesení okr. zastupitelstvem učiněné platí za prohlášené již projevem předsedy perfekci konstatujícím. Za této situace není možno pokládati usnesení osk za prohlášené již tím okamžikem, kdy se stalo perfektním. Z úvah svrchu uvedených, zejména ze zásady v § 77 zák. o okres. zast. vyslovené, že usnesení buď se prohlašují, nebo dodávají, naopak vyplývá, že usnesení osk, má-li jeviti vůči jednotlivci procesně právní účinky, musí mu býti učiněno na tolik přístupným, aby mohl o jeho existenci a obsahu nabýti vědomosti. Pokud se tak vskutku stalo, počala ovšem zákonná lhůta rekursní běžeti.
Z předeslaného vypsání děje je viděti, že sporná usnesení osk projevila se v položkách rozpočtu okresního na léta 1921 a 1922 jakož i v položkách okresních účtů za léta 1920-1922. Z položek těchto bylo možno seznati jejich existenci i všechen podstatný obsah, arci jen v obmezení na dobu, které se rozpočty a účty okresní týkají. Poněvadž však účty okresní za rok 1920 byly vyloženy od 14. září do 30. září 1921, rozpočty na rok 1921 od 30. června do 16. července 1921, na rok 1922 od 15. listopadu do 29. listopadu 1921, kdežto stížnost Jar. V. a soudr. podána byla teprve dne 7. dubna 1922, sluší souhlasiti se stížností, že odvolání Jar. V. a soudr. z řečených usnesení osk bylo podáno po uplynutí lhůty odvolací, a že tedy žal. úřad nebyl oprávněn se jím věcně zabývati, což vše arci platí jen potud, pokud ona usnesení byla vskutku »prohlášena«, to jest jen do té míry, do které v rozpočtech a účtech okresních byla realisována. Tedy jen v časovém obmezení na léta 1920-1922. Že obsah usnesení oněch má míti povahu trvalou, přes časové meze jmenovaných rozpočtových a účetních roků sahající, není ovšem z rozpočtových a účetních položek jednotlivých let možno vyčísti a není důsledně také možno proti odvolání, pokud se týká doby vyloženými rozpočty a účty nekryté, s úspěchem namítati uplynutí zákonné lhůty odvolací. Vylíčená situace nutí rozložiti nař. rozhodnutí ve dvě části. Pokud se zabývá obsahem usnesení osk, jenž byl vyjádřen a konsumován vyloženými účty a rozpočty, jest nař. rozhodnutí nezákonné, poněvadž bylo vydáno k odvolání opožděnému a žal. úřad nemá moci dozorčí, o niž by nař. rozhodnutí byl mohl opříti. Pokud však žal. úřad zabýval se oním obsahem řečených usnesení, který vyloženými účty a rozpočty konsumován není, nelze důvodně namítati, že rozhodoval o opravném prostředku opožděném. Bylo proto třeba v mezích přesně vytčených zabývati se dalšími námitkami, jež stížnost proti nař. rozhodnutí formuluje.
Jde tu především o výtku, že žal. úřad překročil meze své instanční kompetence, když usnesení o úpravě paušálu předsedy a místopředsedy osk změnil, neboť po právu měl prý, shledal-li usnesení závadným, přestati na jeho zrušení. Této námitce nemohl nss dáti za pravdu. Dle obsahu správních spisů i dle souhlasného projevu stran, byla předmětem usnesení osk náhrada hotových výloh dle § 9 instrukce pro osk-e resp. dle § 47 zák. o okres. zast. na nějž v tomto bodu citovaná instrukce poukazuje. Dle cit. § 47 však okr. zastupitelstvo rozhoduje, jakou měrou se tato náhrada má státi, a nejde tedy o ryze hospodářskou disposici okresu, nýbrž o judikování o právních nárocích na řečenou náhradu. Judikatorní činnost okr. zastupitelstva resp. osk podléhá pak v pořadu instančním přezkoumání úřadu instančně nadřízeného, dle zásad obecně platných, pokud není obmezivé normy positivní. Dle těchto obecných zásad má však opravný prostředek účinek devoluční, to jest řešení sporné otázky přechází na vyšší stolici v mezích opravného prostředku in toto, a vyšší stolice není tedy omezena na výrok potvrzující nebo rušící, nýbrž může a za okolností musí provésti i reformaci rozhodnutí nižšího, ovšem jen potud, pokud si pro to zjednala náležitý skutkový podklad. Nelze tudíž nař. rozhodnutí již proto, že bylo jím usnesení osk pozměněno, prohlásiti za nezákonné.
Stížnost vytýká však dále, že žal. úřad změniv usnesení osk a sníživ paušály touto stanovené na určitý obnos, nezjednal si pro toto své opatření náležitého podkladu, zejména že o zamýšleném snížení nevyslechl st-le jakožto strany zúčastněné, neposkytnuv jim možnosti, aby již v řízení správním své stanovisko náležitě uplatnili. Spatřuje-li stížnost v tomto postupu žal. úřadu porušení podstatných forem řízení správního, není možno s ní nesouhlasiti i bylo proto onu část nař. rozhodnutí, jež týká se paušálu předsedova a místopředsedova, zrušiti podle § 6, odst. 2 zák. o ss.
Jinak má se však věc, pokud jde o stravné ostatních členů osk. Již ve zdejším nálezu Boh. 757 adm. byl vysloven a podrobně odůvodněn právní náhled toho smyslu, že instrukcí pro osk-e z 26. ledna 1920 č. 7137/3. jest právní situace členů osk-í platně a závazně upravena. Dle § 9 této instrukce má však toliko předseda a členové užšího výboru, nikoli i ostatní členové nárok na náhradu hotových výloh. V daném případě není sporu o tom, že v B. užší výbor zřízen není. Sama osk ve svém sezení z 9. března 1920 usnesla se užší výbor nezříditi. Jestliže tedy za tohoto stavu věci žal. úřad, rozhoduje v otázce stravného členů zmíněné komise, řídil se cit. §em 9 instrukce a vyhovuje odvolání členům osk nárok na stravné odepřel, nelze shledati, že by toto rozhodnutí jeho nebylo v souhlasu se zákonem. Bylo proto v tomto případě stížnost zamítnouti jako bezdůvodnou, ovšem z příčin svrchu vyložených jenom potud, pokud žal. úřad byl oprávněn otázkou stravného členů komise správní věcně se zabývati, to jest jen pokud jde o dobu po roce 1922.

Citace:

č. 2861. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické nakladatelství v Praze, 1925, svazek/ročník 5/2, s. 959-964.