Základy železničního práva koncesního

Jiří Havelka.
(Dokončení.)
Nemělo by na tomto místě významu uváděti obsah jednotlivých povinností, které pravidelné bývají obsaženy v koncesní listině neb ukládány koncesionáři v připojených konc. podmínkách. Jen pro zajímavost budiž uvedeno, že sem náleží i nepřetržitost žel. provozu, což jest právě předmětem nálezu n. s. s. Boh. adm. č. 7211 (provoz pražských elektrických drah 1. května).
I když většina koncesních podmínek nemá povahu výminky v technickém slova smyslu, nýbrž povahu příkazu, není přece jenom vyloučena možnost pravých výminek při žel. koncesi; tak na př. ustanovení, že konc. listina jest vydávána pod podmínkou, že bude utvořena akciová společnost, která převezme práva a povinnosti z koncese, udělené zvláštnímu přípravnému výboru výminka resolutivní, jejíž nesplnění má v zápětí zánik koncese ex radice, do jisté míry ovšem, vzhledem k § 3, odst. 3. zák. konc. conditio juris), nebo ustanovení, že koncese nabude platnosti, obdrží-li koncesionář určité pozemky pro stavbu dráhy zdarma (výminka suspensivní, stav věci jest neurčitý do té doby, dokud se výminka nesplní). Všeobecně totiž nelze koncesi žel. pokládati za takový správní akt, který by vedlejší ustanovení, zejména pak výminky, nesnášel. Nelze tedy řaditi žel. koncesi mezi t. zv. actus legitimi,1 ač přirozeně nutno obzvláště při výminkách bedlivě zkoumati, zda povaha žel. koncese vůbec některou výminku připouští a zda by jejím připojením nestal se celý akt neúčinným.
Přihlížíme-li ke koncesním podmínkám, které mají vlastně charakter příkazů, jak to bylo nahoře vylíčeno, musíme dobře uvážiti, kdy a jak nastává jejich závaznost pro koncesionáře. Jisto je, že koncesionář může se proti uloženým podmínkám brániti tehdy, jestliže znamenají povinnosti, o nichž při své žádosti o koncesi nevěděl. Kdyby tedy státní správa, vyřizujíc žádosti o koncesi, zařadila do příslušného správního aktu povinnosti, jež koncesionář při své žádosti předvídati nemohl, mohl by koncesionář jistě s úspěchem dosáhnouti zrušení těchto vedlejších ustanovení. Koncese sama by zůstala nedotčena, neboť příkaz — jak bylo uvedeno — není v takovém spojení s hlavním právním aktem, aby jej zvrhl celý, je-li sám odstraňován. To platí ovšem pouze pro příkazy. Sluší tu dobře dávati pozor, aby nebyla hlavní některá povinnost, obsažená v koncesní listině, zaměňována s příkazem. V podobném případě, kdyby se koncesionář proti některé povinnosti bránil, bylo by nutno usuzovati, že nejenom tato povinnost, nýbrž celá koncese by musila býti zrušena. Vždyť nelze předvídati, zda by státní správa byla vůbec ochotna koncesi uděliti, nebude-li některá z povinností, v ní obsažených, splněna. Obvykle však státní správa již při jednání předběžném oznamuje uchazeči o koncesi své podmínky, za kterých by byla ochotna koncesi uděliti. Ježto pak udělení koncese jest ve volném uvážení státní správy (o tom níže), není pochybností, že státní správa má možnost tento nátlak na žadatele vykonávati. Otázkou však jest, jak věc řešiti, jestliže uchazeč o koncesi se zamýšlenými podmínkami v předběžném jednání souhlasí, po intimaci aktu však proti některým z nich se brání. Tuto otázku lze ovšem luštiti v širokém rozsahu všech povinností z koncesní listiny i z podmínek plynoucích, neboť v tomto směru nebude mezi nimi rozdílu. Po stránce formální nutno zajisté konstruovati celý pochod věci tak, že žadatel o koncesi vzdává se již předem svého práva proti jednotlivým ustanovením koncesní listiny nebo koncesních podmínek se opravnými prostředky brániti. To zajisté musí býti uznáno přípustným u těch ustanovení, která třebas ukládají koncesionáři nové povinnosti, jež jdou nad zákon, avšak — ač v zákoně svůj základ nemají — mu také neodporují. Jinak by bylo lze posuzovati věc tehdy, jestliže státní správa by omezovala práva koncesionářova, plynoucí ze zákona. Tu bylo by se lze domnívati, že koncesionář přes svůj předběžný souhlas má možnost s úspěchem se proti podobným ustanovením koncese brániti, neboť sotva bylo by lze někoho nutiti, aby souhlasil s povinnostmi, jež jsou v odporu se zákonem. Promešká-li ovšem koncesionář lhůtu k podání stížnosti na n. s. s. proti těm ustanovením koncese, jež jsou v rozporu se zákonem, nabývají zajisté proti němu platnosti, neboť — jak bylo již řečeno výše — nejsou zmatečnými a nezákonné akty mohou nabýti právní moci. Šlo však nám o to konstatovati, že předchozí souhlas koncesionářův nelze pokládati pro něho za závazný v tomto směru.
VI. (Změna nebo doplněk koncese.) Další otázkou jest, jak dalece již po vydání koncese mohou býti jednotlivá ustanovení koncesní listiny nebo koncesních podmínek měněna či doplňována. Pravidelně bývá ovšem již v koncesní listině pamatováno na to, že koncesionář musí uposlechnouti rozkazů dozorčího úřadu, jež mu budou snad v budoucnosti dány. Také § 12 zák. konc. na podobné rozkazy budoucí myslí. Rozumně lze ovšem vykládati věc jen tak, že musí to býti rozkazy, které pouze provádějí nebo blíže vysvětlují povinností, předvídané v koncesi. Nejde tu o žádné nové rozkazy, tedy nová ustanovení koncesní listiny či koncesních podmínek. Jinak by koncesionář byl vydán státní správě na milost a nemilost, a nevěděl by nikdy, jaká jest jeho právní posice. Nelze jinak, nežli usuzovati, že koncesí jest právní sféra koncesionářova přesně ohraničena a že státní správa nemůže jíti v budoucnosti přes tato ustanovení koncese, jimiž jest vůči koncesionáři ve své volnosti vázána. Změny nebo doplňky jednotlivých ustanovení koncese může tedy státní správa dosáhnouti — nehledíme-li k zákonu — jen se souhlasem koncesionářovým. Zdánlivé nesnázi, která při pokroku technickém v oboru železničním může vzniknouti, čelí se v praksi tím, že v otázkách, které se týkají nejdůležitějších stránek železničního provozu (bezpečnost provozu), mívá koncesní listina výslovné ustanovení, jež dovoluje dávati rozkazy nové i v budoucnosti. To jest ostatně ve shodě i se žel. prov. řádem, který na bezpečnost provozu klade obzvláštní váhu (§§ 3, 17) a ukládá přímo žel. podniku povinnost pečovati o bezpečnost provozů tak, aby byla zajištěna všemi moderními prostředky. Jen pro zajímavost budiž zde učiněna zmínka o tom, že pro francouzské právo bývá hájena zásada, že dozorčí úřad může kdykoli ustanovení koncesní listiny (Cahier de charge) nahraditi v budoucnosti jinými, při čemž ovšem po stránce formální jest uloženo dozorčímu úřadu, aby o zamýšlené změně koncesionáře předem slyšel, a po stránce materielní, aby koncesionáři nahradil výdaje, které mu ze splnění těchto nových ustanovení vzejdou.2
VII. (Udělení koncese jest ve volném uvážení státní správy.) Právního nároku na udělení koncese není. Nemůže se tedy nikdo dovolávati toho, aby mu koncese byla udělena, ježto splnil předpoklady pro příznivé vyřízení své žádosti. Ze zákona koncesního neplyne tedy v tomto směru veřejné subjektivní právo. To vyplývá z toho, že udělení koncese jest positivním právem dáno výlučně do volné úvahy státní správy. V této otázce jest zajedno jak nauka,3 tak i judikatura.4 Výjimka by v tomto směru mohla ovšem nastali tehdy, kdyby vzhledem k nějakému zvláštnímu aktu zákonodárnému byla státní správa vázána při splnění určitých předpokladů koncesi uděliti. Kdyby na př. se stal zákonem výše citovaný iniciativní návrh o dráze Plzeň—Brno, byla by zřejmě státní správa povinna při splnění všech předpokladů nového zákona koncesi uděliti, aniž by mohla sama zkoumati snad účelnost nebo vhodnost projektu a spolehlivost konsorcia, které se má státi koncesionářem. Z tohoto zákona by tedy pro konsorcium nesporně subjektivní právo na udělení koncese vyplývalo. Podobně jest tomu i při mezistátních smlouvách, jimiž se stát zavazuje při splnění příslušných podmínek koncesi pro určitou traf uděliti (tak na př. smlouva s Německem o koncesi pro místní dráhu Svídnickým údolím, č. 67/1928 Sb.), ač ovšem mohla by vzniknouti pochybnost při známém sporu o významu podobných mezistátních smluv pro vnitrozemský právní řád, zda by se mohl někdo s úspěchem na ustanovení smlouvy v tomto směru odvolávati. Naproti tomu se popírá, že by státní správa se mohla zavázati samostatným správním aktem, že udělí v budoucnosti někomu pro určitou trať koncesi. Bývá totiž tvrzeno, že v takovém aktu lze spatřovati pouze, nezávazný slib státní správy, který nemůže ji vázati pro vlastní jednání koncesní.5
VIII. (Osoba koncesionáře.) Koncese železniční jest udělována osobě fysické nebo právnické. Není však vyloučená, ba naopak v praxi dosud častá, koncese pro volné sdružení osob, konsorcium, které ovšem musí vyhověti ustanovení zákona (§ 3 zák. konc.), že bude utvořena právnická osoba. O tom byla již řeč výše.
Na výběr koncesionáře klade zákon zvláštní váhu již při udělování povolení k přípravným pracím technickým, které však kromě toho ještě nijak neprejudikuje státní správě při budoucím rozhodování o koncesi. Z toho nutno také usuzovati, že správní akt, kterým jest koncese udělována, týká se právě pouze určité osoby, pro kterou zní.6 Změna osoby koncesionářovy není tedy možná bez svolení státní správy. Pro oblast býv. práva uherského ustanovuje to o místních drahách výslovně § 2 zák. čl. XXXI. z r. 1880 а IV. z r. 1888. Při změně koncesionáře musí tedy vlastně býti koncese udělena znova, ač nutno přiznati, že v positivním právu (pro země české) nelze nalézti důvodu, proč by nebylo možno koncesi zvláštním správním aktem na jinou osobu prostě přenésti. Cit. zák. články, platné na Slovensku a Podkarpatské Rusi, mluví ovšem výslovně o přenesení koncese.
Pro naše právo nutno míti za to, že majetkový substrát železniční koncese, tedy železniční trať sama, jest předmětem soukromého vlastnictví, které jest ovšem omezeno právě účelem, jemuž jest tento majetkový substrát věnován.7 Nebude lze tedy pochybovati, že koncesionář, pokud jest vlastníkem všeho souboru majetkového, tvořícího právě příslušnou dráhu, může kdykoliv prodejem se svého vlastnictví vzdáti ve prospěch jiné osoby, aniž však může omezení, z koncese vyplývající, jež tento majetek váže pro účely veřejné železnice, nějak zeslabiti nebo odstraniti. Z koncese samé zůstává oprávněn i zavázán stále jen původní koncesionář, dokud nebude koncese státní správou jiné osobě udělena nebo na ni přenesena. Okolnost, že majetkový substrát změnil svého vlastníka, může státní správa s hlediska zákona koncesního naprosto ignorovati. Pak nemá však vlastnictví k majetkovému souboru dráhy pro nabyvatele žádné ceny, není-li mu zároveň udělena koncese, neboť státní správa by musela na provoz takovéto železnice pohlížeti tak, jako by se dál bez koncese, a mohla by mu tedy, ba vlastně musela by jej zakázati.
Stejné stanovisko plyne ze zákonodárství koncesního pro státní správu i při jiných změnách v osobě vlastníka majetkového souboru dráhy, na př. při dražbě železničního podniku. Ježto pak jest koncese udělována pouze určité osobě, nemůže při úmrtí koncesionáře přejíti ani na jeho dědice. Ti stávají se sice jeho nástupci v právech majetkových podle předpisů soukromého práva, avšak mají-li nabýti také práv z koncese, jest k tomu třeba zvláštního aktu státní správy, kterým bude koncese na ně přenesena. O správnosti tohoto stanoviska, které ovšem vede v praxi často k obtížím, nebude lze asi pochybovati, uváží-li se, že by při dědické posloupnosti mohli se státi oprávněnými z koncese i cizí státní občané, což by byl důsledek zajisté zákonu málo vítaný.8 Vyplývá to vlastně i z povahy koncese jako správního aktu, který uděluje oprávnění pouze určité osobě. Tato veřejnoprávní oprávnění zanikají ve všech případech, odpadne-li osoba, které byly uděleny. Opak musí býti zvláště právním předpisem stanoven (na př. provozování živnosti vdovou, nebo dětmi po zemřelém, který byl ze živnosti oprávněn).
IX. (Uvedení koncese ve veřejnou známost.) Udělená koncese bývá uveřejňována ve Sb. zák. a nař., koncesní podmínky pak pravidelně ve Věstníku pro železnice a plavbu, ač důsledně není vždy tento způsob zachováván, jak o tom svědčí na př. konc. listina č. 82/27, která byla uveřejněna ve sbírce i s konc. podmínkami. O tom, že koncese bývá takto uváděna ve známost, zmiňuje se i Krasny,9 aniž však uvádí, že vlastně právního předpisu, který by uveřejnění koncese v zákoníku nařizoval, není. Není také zřejmě správné mínění Krasnyho, že uveřejněním v zákoníku (nyní tedy ve sbírce) působí koncese vůči třetím osobám, kdežto koncesionář nabývá z koncese práv a jest z ní zavazován teprve doručením příslušného aktu. Není ovšem pochybností, že koncese počíná působiti vůči koncesionáři až tehdy, kdy jest mu doručena. Ježto pak koncesi vydává ministerstvo, nemá koncesionář jiného obranného prostředku, nežli stížnost k nejv. správ. soudu, která ovšem odkládacího účinku nemá. Třetí osoby však nemohou býti jakkoli koncesí zavazovány nebo býti z ní oprávněny dříve, dokud příslušná ustanovení koncesní listiny nebudou proti nim realisována konkrétně. Zdánlivé nastává ovšem výjimka, nutno-li připustiti obranu se strany třetí osoby proti udělené koncesi na př. tehdy, když by přes ustanovení § 9 lit. b, pojatému i do koncesní listiny, pro třetí osobu udělena byla nová koncese pro trať konkurující. Avšak ve skutečnosti i zde jde o konkrétní právo z koncese dřívější nabyté, takže ovšem nelze upírati možnost této třetí osobě, aby stěžovala si proti publikované koncesi, zasahující do jejích práv. Jinak však nemá publikace konc. listiny žádné právní relevance, nýbrž uvádí prostě tento správní akt ve všeobecnou známost. Jest ovšem publikací ulehčována situace v jednom směru, že totiž jest jasno, od které doby nutno počítati lhůtu ke stížnosti k n. s. s., neboť bez publikace ve sbírce nepočala by lhůta běžeti, dokud by osoba, jež se cítí udělenou koncesí dotčena ve svých právech, se o udělení nedověděla. Věc byla praktickou v nálezu n. s. s., citovaném v poznámce,20) kde jedná se o stížnosti, podané proto, že prodloužena byla vyhláškou, uveřejněnou ve sbírce, lhůta k provedení stavby koncesované dráhy. Legitimaci ke stížnosti odvozovala tu stěžující sì strana z toho, že prodloužením doby stavební zasaženo bylo do jejích práv, neboť byla by pak nucena při stavbě dráhy trpčti vyvlastnění (k němuž byla koncesionářka dráhy oprávněna z koncesní listiny), kdežto kdyby lhůta prodloužena nebyla, byla by bývala koncese neprovedením stavby podle § 11 zák. konc. zanikla a s ní ovšem i právo vyvlastňovací. Se stanoviska n. s. s., který v tomto nálezu popřel při koncesi existenci jakéhokoli jiného právního poměru, nežli mezi státní správou a koncesionářem, bylo by bývalo snad spíše na místě stížnost odmítnouti pro nepřípustnost (nedostatek subjektivního práva), nežli ji zamítnouti jako bezdůvodnou.
Je-li tedy spor o to, od kdy koncese působí, zda od publikace či od doručení, u nás vzhledem k tomu, že není positivního předpisu, publikaci nařizujícího, nepraktickým, má ovšem značný význam pro jiné právní řády; tak jest tomu na př. v Prusku, kde jest publikace koncese výslovně předepsána.
Pro naše právo může býti nadhozena otázka, jak má býti publikace koncese provedena, zda vůbec jest místo její ve sbírce zák. a nař. a v jaké formě se tak má státi. Zákon č. 139/1919 Sb. uvádí taxativně ona »právní ustanovení«, jež mají býti ve sbírce otiskována. Vyhlášky mezi nimi nejsou. Z výrazu »právní ustanovení« na rozdíl od »právních nařízení«, o kterých mluvil vládní návrh (tisk rev. N. S. č. 444) nelze nic usuzovati, neboť ze zprávy ústavního výboru (tisk č. 537) jest patrno, že slovo »právní ustanovení« bylo voleno jenom proto, že jest pojmem širším, tedy obsáhne celý výpočet § 2 zákona. Vyhlášky by tedy vlastně neměly míti ve sbírce místa. Přesto praxe zná je velmi často a ve sbírce nejsou vyhlášky nijak řídkým zjevem. Chceme-li pak slovo vyhláška vykládati tak, že se prostě uvádí něco ve všeobecnou známost, tu by bylo lze snad připustiti, že vyhlášky jsou něčím, co jest ve sbírce kromě oněch publikací, jež uveřejněny býti musí a jichž otištění má také určitý normativní význam. Většina našich koncesí10 byla ve sbírce uveřejněna jako vyhlášky ministerstva železnic. To by tedy bylo lze v krajním případě připustiti. Nelze však souhlasiti s tím, aby konc. listina byla prostě uveřejněna pod běžným číslem sbírky, aniž by byla jakkoli označena, jak se to na př. stalo u konc. listiny pro místní dráhu Svatoňovice—Svatoňovice Úpice, č. 440/1920 Sb. Tento postup jest tím podivnější, když v jiných případech změny nebo doplňku koncesní listiny u místních drah byla volena cesta formální vyhlášky, na př. změna konc. listiny u m. dr. Nemotice—Koryčany (č. 164-1921 Sb.) a doplněk konc. listiny u m. dr. Tatranské (č. 201-1922 Sb); jak již při jiné příležitosti bylo konstatováno, byla na př. konc. listina pro drobnou dráhu v Karlových Varech (č. 82/1927 Sb.) publikována celá i s koncesními podmínkami jako formální vyhláška. Při přísném nazírání na úkol sbírky, jak byl vymezen zákonem č. 139/1919, bylo by — jak se zdá — nejvhodnějším publikovati koncesní listinu, její změny atd. raději v Předním listě nebo ve Věstníku pro železnice a plavbu; chtělo-li by se však zůstati při uveřejňování ve Sbírce, pak jest jediná forma schůdná — vyhlášky.
Jest třeba ještě poznamenati, že při koncesování místních drah (za dnešního právního řádu ovšem jen drobných drah) na Sl. a Podk. Rusi nutno podati podle § 1 zák. čl. XXXI z r. 1880 o udělené koncesí ve 14 dnech sdělení Národnímu shromáždění. Že by snad zanedbání tohoto předpisu mělo nějakou právní relevanci, lze sotva souditi. Na platnosti koncese by se zajisté nic neměnilo, kdyby k tomuto oznámení vůbec nedošlo nebo kdyby bylo učiněno po lhůtě 14 dní. Jde zřejmě o předpis pouze pořádkové povahy.
X. (Zánik koncese.) Koncese zaniká především tehdy, nebyla-li dodržena lhůta, stanovená v konc. listině pro vybudování dráhy (§11 lit. b) zák konc.). Lhůta tato může býti ovšem státní správou i několikráte prodloužena, jak toho jest příkladem koncese pro drobné dráhy v okolí Karlových Var, u níž byla lhůta k dokončení stavby prodlužována opětovně (po převratu č. 230/1921, 189/1923, 82/1926). Lhůta může býti prodloužena i dodatečně, když již vlastně prošla, jak to uznává i nejv. spr. soud.11 Zánik nastává tu ipso iure, příslušné ustanovení koncesní listiny má povahu výminky resolutivní, ač ovšem jest to vlastně conditio juris.
Zánik koncese nastává také tehdy, uplynula-li doba, na kterou koncese byla udělena. Podle § 7 zák. konc. lze koncesi uděliti nejvýše na dobu 90 let. Zákon o místních drahách č. 149/1910 ř. z. stanoví pro drobné dráhy, koncesované jiným osobám, nežli samosprávným korporacím, koncesní dobu pouze na 60 let (čl. XXXVIII.). Po uplynutí stanovené doby koncesní připadá dráha na stát (t. zv. státní právo nápadu, § 8 zák. konc.). Ježto § 11 lit. a) zák. konc. mluví výslovně o zániku koncese uplynutím doby, na kterou jest udělena, lze v souvislosti s dříve citovanými ustanoveními konc. zákona usuzovati, že by státní správa ani nemohla u drah hlavních a místních (nehledíc ovšem k zák. č. 373/1919 Sb.) uděliti koncesi bez omezení časového. I kdyby v konc. list. žádného ustanovení o době platnosti v koncesi nebylo, mohla by státní správa po uplynutí 90 let uplatňovati státní právo nápadu. Vzhledem k málo praktické možnosti lze ponechati úplně stranou otázku, zda by státní správa de lege lata mohla i po uplynutí této doby znovu koncesi uděliti pro tutéž trať a tedy vlastně koncesní dobu prodloužiti. Stačí snad pouze konstatovati, že případ býv. severní dráhy Ferdinandovy byl svého času většinou v nauce řešen positivně, k čemuž se přiklonila i prakse státní správy.
Zákon č. 149/1910 ř. z. má však v článku XXXIII. pro drobné dráhy ještě zvláštní ustanovení, že státní správa může se státního nápadu vzdáti, a že jest toto právo dokonce výslovně vyloučeno u drobných drah, koncesovaných samosprávným korporacím. Kdyby bylo vykládáno státní právo nápadu jako přímý důsledek časového omezení koncese, pak by byl tu zřejmý nesoulad mezi čl. XXXIII a čl. XXXVIII. Této úzké souvislosti však mezi časovým omezením koncese a státním právem nápadu nijak není. Koncese sice zaniká uplynutím doby, na kterou byla udělena, avšak koncesionář zůstává dále vlastníkem majetkového souboru dráhy. Nebude-li mu tedy koncese event. udělena znovu, může s majetkem drážním po zániku koncese naložiti podle své libosti. Sluší ještě upozorniti, že na Slov. a Podk. Rusi podobného výminečného ustanovení pro drobné dráhy není, neboť podle § 2 zák. čl. XXXI z r. 1880 smí býti koncese pro místní dráhy (incl. drobné) udělena nejvýše na 90 let, po kteréžto době nastává státní právo nápadu. Nelze však přejíti zvláštní ustanovení nařízení z 22. VIII. 1888, č. 37.553 (rendeletek tára č. 128/1888) o povolování omezené veřejné dopravy na drahách soukromých (a contrario veřejných). Podle § 7. cit. nař. uděluje se podobné povolení, které má materiální i formální povahu žel. koncese, pouze na dobu 10 let, avšak může býti opětovně prodlužováno.
Koncese přestává míti platnost tehdy, odpadne-li osoba koncesionáře, ať úmrtím osoby fysické nebo jakýmkoli zánikem osoby právnické (rozejití spolku, rozpuštění spolku, likvidace akc. spol.); úmrtí osoby fysické bude nutno klásti na roveň i zbavení svéprávnosti, neboť osoba nesvéprávná nemohla by odpovídati z dodržování povinností, které jsou jí koncesí uloženy. O následcích odpadnutí osoby koncesionářovy pro koncesi byla již učiněna zmínka výše. Stejně by koncese zanikla, kdyby se neutvořila akc. spol., jak to bylo v konc. listině uloženo; t. j. případ resolutivní výjimky, která by přivodila zánik koncese ex tunc.
Koncesionář nemůže se sám koncese vzdáti. K tomu bylo by třeba souhlasu státní správy, neboť koncesionář má nejenom práva, nýbrž i povinnosti, které jest zavázán plniti. Ježto pak jde o vzájemná práva i povinnosti povahy veřejnoprávní, nemá koncesionář jimi volnou disposici. I když by tedy koncesionář oznámil státní správě, že se koncese vzdává, mohl by býti donucován k tomu, aby své povinnosti z koncese plnil, dokud nebude jich formálně zvláštním aktem státní správy zproštěn.
Stát může dále přivoditi vzdání se koncese zestátněním dráhy. Tím míníme převod soukromé dráhy do sféry státní správy. Může se tak státi způsobem různým.12 Konc. zákon zestátnění soukromé dráhy vůbec nepředvídá. Musí tudíž býti na ně pamatováno v konc. listině. Zákon o místních drahách č. 149/1910 ř. z. zmiňuje se již o výkupu dráhy státem, avšak předpokládá vždy, že v konc. listiné budou podmínky pro výkup přesněji stanoveny. Pro dráhy drobné pak stanoví cit. zák. v čl. XXXIII., že státní správa se může výkupu vzdáti, při čemž pro drobné dráhy, koncesované samostatným korporacím, jest výkup positivním předpisem vyloučen. Zák. čl. XXXIX. z r. 1880 a IV. z r. 1888 určují podmínky výkupu samy, takže obsah konc. listiny jest v tomto směru irrelevantní potud, že vynechání ustanovení o výkupu v konc. listině nemění nic na právu státu výkup podle zákona provésti. Bylo však již výše doloženo, že by státní správa se mohla práva výkupu v konc. listině výslovně vzdáti.
V nauce bývá právo výkupu, uvedené v konc. listině, kvalifikováno jako výhrada odvolání při správním aktu.13 Tato výhrada se uskutečňuje jednostranným správním aktem. Kromě toho může ovšem zestátnění býti provedeno zákonem, kterým jest event. správní akt, předvídaný v konc. listině, nahrazován, nebo volnou dohodou s koncesionářem. I když pak takováto dohoda jest schvalována zákonem, nemá to jiného významu, nežli s hlediska řádného státního hospodaření, upraveného rozpočtem a finančním zákonem na příslušný rok.
Zestátnění znamená, jak již výše bylo řečeno, že soukromá dráha přechází cele do sféry státní správy. Vedle toho se však vyskytuje podstatné omezení koncese ve formě převzetí provozu státní správou. Železniční koncese uděluje právo (a ovšem i povinnost) k stavbě dráhy а k jejímu provozování. Jest tedy patrno, že převzetí provozu se strany státní správy znamená omezení práv koncesionářových ve značné míře. Zákony o místních drahách (č. 149/1910 ř. z. a zák. čl. XXXI. z r. 1880 а IV. z r. 1888) pamatují ovšem na koncese železničních tratí, u kterých již v konc. listině jest výslovně stanoveno, že jejich provoz povede státní správa. Státní správa ujímá se tu provozu takové trati na žádost a se souhlasem koncesionáře na základě zvláštní smlouvy, která pravidelně skýtá pro koncesionáře zvláštní výhody. Nezřídka bývá jíž v koncesní listině příslušná provozovací smlouva prohlašována za integrující součást konc. listiny, což má ovšem důsledek ten, že koncesionář nemůže v budoucnosti vzíti provoz do vlastní správy, neboť by muselo předem dojíti ke změně konc. listiny. Jinak se však má věc tenkráte, jestliže státní správa jednostranně, proti vůli koncesionáře, se provozu jeho koncesované trati ujme. Nelze pochybovati, že jde pak o značný zásah do práv koncesionářových, neboť odnímá se mu právo, které znamená nejdůležitější složku celého oprávnění z koncese vyplývajícího. Zákonodárství rakouské znalo proto také převzetí provozu státní správou pouze jako trest pro špatné finanční hospodářství soukromé dráhy, která byla státem co do svého výtěžku garantována (zák. č. 102/1877 ř. z.). Po převratu provedena byla zákonná úprava možnosti převzetí provozu soukromé dráhy státní správou vždy, vyžadují-li toho zájmy státní, a to zák. č. 690/1920 Sb. Koncese sama zůstává při podobném opatření státní správy nedotčena, provoz děje se však na účet koncesionáře. Převzetí děje se jednostranným aktem státní správy, který však neleží ve volném uvážení státní správy. Koncesionář může si proti aktu stěžovati k nejv. správ. soudu, který pak zkoumá, vyžadoval-li skutečně státní zájem, aby převzetí provozu se stalo.14
Je-li soukromá dráha převzata do provozu státní správy, nastává ovšem i modifikace povinností, které jsou koncesionáři konc. listinou uloženy. Nemůže zajisté býti pochybností, že koncesionář jest zproštěn těch povinností, které jsou mu uloženy konc. zákonem nebo konc. listinou pouze pro provoz, když přece nemá na provoz žádného vlivu. Naproti tomu povinnosti, které týkají se podstaty majetkové, zůstávají nadále na koncesionáři; tak jest tomu na př. s povinností obvyklou ve všech konc. listinách, provésti za určitých předpokladů provozních některé nové stavební investice (vystavěti II. kolej). Splní-li se příslušné předpoklady koncesní, může státní správa vymáhati na koncesionáři, aby své povinnosti učinil zadost, i když provoz byl mu odejmut. Ačkoli tato zásada vyplývá již z povahy věci, mluví-li se o provozu dráhy na účet koncesionáře, neboť jest již tímto obratem dostatečně naznačeno, že koncesionář zůstává dále zavázán plniti všechny povinnosti, kromě těch, jež vyplývají z provozu, bylo to v zák. č. 690/1920 Sb. ještě výslovně stanoveno (§ 2. odst. 1.). Praví-li pak § 2. odst. 2. cit. zák., že státní správa může na převzaté železnici i bez souhlasu koncesionářova provésti opatření, o nichž rozhodne min. žel., že jich jest třeba pro udržení bezpečnosti, pravidelnosti a pořádku k provozu dráhy, jest to pouze zostřením a přesnějším určením povinností, uložených koncesionáři již konc. zákonem a žel. provozním řádem. Až dosud není valného rozdílu od obdobného ustanovení § 5. zák. č. 112/1877 ř. z., který rovněž zmocňoval státní správu k tomu, aby učinila opatření i bez souhlasu koncesionáře, jichž bude třeba k udržení pořádku a bezpečnosti provozu. Avšak úplné novum proti dosavadnímu právnímu stavu jest poslední věta § 2. odst. 2. zák. č. 690/1920 Sb., která dovoluje, aby státní správa provedla — ovšem na vlastní účet — i jiná opatření na dráze převzaté do provozu, jichž bude zapotřebí v zájmu veřejném. Porovnáním obou těchto možností zásahů se strany státní správy, jak jsou citovaným zákonným předpisem připuštěny, nutno sice dospěti k úsudku, že i u zásahů naposled zmíněných jest třeba, aby státní správa předem se dotázala koncesionáře, zda k zamýšleným opatřením dává svůj souhlas, avšak přes to jest pravomoc, která státní správě dává se tu do rukou, velmi široká. I když připustíme, že pojmy bezpečnosti, pravidelnosti a pořádku provozu jsou pojmy neurčitými, pak přece jest jisto, že pojem veřejného zájmu jest již širší, takže obrana koncesionáře proti podobným opatřením jest značně zúžena. Právo koncesionáře vykonávati vliv, při převzetí provozu dráhy státní správou, alespoň na otázky, které dotýkají se podstaty dráhy, jest téměř úplně odstraněno. K tomu přistupuje ještě i ta okolnost, že zákon č. 690/1920 Sb. má na mysli převzetí provozu trvale do sféry státní správy, kdežto zákon číslo 112/1877 ř. z. omezuje právo státní správy převzíti provoz soukromé dráhy pouze za dobu její špatné finanční situace, nehledíc ani k tomu, že i základ, na němž příslušná opatření státní správy spočívají, jest u zákona starého vázán určitými přesněji zjistitelnými předpoklady (nesnáze finanční) a omezen na dráhy státem garantované, kdežto zákon nový omezuje státní správu pouze potud, že převzetí provozu musí býti odůvodněno státními zájmy, jinak však jest trvalé.
Zcela zvláštní případ omezení žel. koncese jest sekvestrace podle § 12. zák. konc. Konc. zákon sám neustanovuje přesně, co výrazem sekvestrace myslí. Předvídá ji na nebezpečenství a útraty žel. podniku tehdy neuposlechne-li žel. podnik přes opětovné napomenutí rozkazů nadřízeného úřadu, nebo jedná-li proti podstatným ustanovením konc. listiny nebo žel. provozního řádu. Již zákon č. 112/1877 ř. z. bývá označován jako zákon sekvestrační. Zdá se však, že neprávem, neboť opatření, ke kterému jest jím státní správa zmocňována, jest přesně v zákoně ohraničeno a dotýká se, jak uvedeno výše, převzetí provozu. Sekvestrací však v obvyklém slova smyslu nelze mysliti nic jiného, nežli převzetí záležitostí určité osoby, aby vynuceno bylo splnění některé povinnosti. V tom směru mluvíme v procesním právu o sekvestraci, která jest kladena na roveň vnucené správě. Vykládati pojem sekvestrace podle cit. ustanovení zák. konc. je možno zajisté jenom restriktivně. Jde přece o ustanovení výjimečné, ustanovení povahy trestní a ustanovení, které znamená značný zásah do práv oprávněného. Všecky příznaky, které vyžadují výklad restriktivní, jsou u tohoto zákonného ustanovení dány. Krásný15 rozumí zřejmě sekvestrací převzetí provozu příslušné železnice, aniž blíže vysvětluje předpoklady i provedení tohoto opatření. Správně řadí Hoetzel16 sekvestraci mezi exekuční prostředky správní, čímž naznačuje, že sekvestrace musí sdíleti osud všech exekučních prostředků jiných. Také býv. rakouský správní soudní dvůr17 posuzuje sekvestraci podle zák. konc. jako opatření exekuční, neboť srovnává je s jinými případy správní exekuce, jichž účelem jest dosáhnouti splnění určitého závazku neb uložené povinnosti, aniž se tím zakládá trvalý stav.
Zákonným předpokladem sekvestrace jest buď neuposlechnutí rozkazu nadřízeného úřadu přes opětovné napomenutí buď jednání žel. podniku proti podstatným ustanovením konc. listiny nebo žel. provozního řádu. Pro prvou alternativu budě třeba požadovati, aby šlo o rozkaz právoplatný. Musí se tedy pohybovati v mezích příslušnosti rozkazujícího úřadu, i v mezích jeho oprávnění podle platných zákonů nebo konc. listiny ukládati určité povinnosti žel. podniku. Kdyby tyto podmínky splněny nebyly, nebylo by lze neuposlechnutí rozkazu trestat sekvestrací. Ovšem by nesměla železnice nechati příslušný rozkaz vejíti proti sobě v právní moc. Kdyby promeškala proti rozkazu ministerstva železnic lhůtu ke stížnosti na nejv. správní soud, stal by se rozkaz — za předpokladu, že nejde o akt zmatečný — pro ni neodstranitelným a pak by ovšem také byl splněn jeden z předpokladů sekvestrace. Neuposlechnutí rozkazu musí se státi přes opětovné napomenutí. Nestačí tedy, aby úřad rozkaz dal a napomenul žel. podnik k jeho plnění, nýbrž musí toto napomenutí učiniti opětovně, tedy jistě aspoň dvakráte. Obtížnější bude zjistiti předpoklady druhé alternativy. Jest otázkou, které ustanovení konc. listiny nebo žel. provozního řádu pokládá § 12. zák. konc. za podstatné. Uváží-li se však, že žel. koncese má především za účel uvésti železnici v život a uskutečniti její provoz, nebudeme asi daleko od pravdy, budeme-li činiti úsudek, že musí jíti o ustanovení konc. listiny, které s provozem železničním jest v souvislosti. Tento úsudek jest oprávněný i proto, že vedle ustanovení konc. listiny mluví se i o ustanovení žel. provozního řádu, tedy normy, jejímž jediným účelem jest právě normativně upraviti vše, co se žel. provozem souvisí. V případě druhé alternativy může patrně dozorčí úřad přistoupiti k sekvestraci ihned, bez napomenutí. Alespoň by se tak na prvý pohled zdálo. Přece však bude nutno usuzovati na to, že aktu sekvestračnímu bude musiti předcházeti zvláštní akt, kterým bude žel. podnik vyzván, aby stav, příčící se konc. listině nebo žel. provoznímu řádu, odstranil. Že takovéhoto předběžného aktu bude
třeba, vyplývá již z toho, že často může býti sporno, zda některé zařízení jest v rozporu s konc. listinou nebo se žel. provozním řádem, a musí tedy žel. podnik míti možnost dověděti se, v čem úřad spatřuje jednání proti těmto ustanovením. Kromě toho nelze zapomínati, že účelem sekvestrace jest přece jenom to, aby určitý stav nebo zařízení bylo odstraněno. Lze-li toho však dosáhnouti prostředkem mírnějším, pak byla by sekvestrace opatřením neúměrným, kterému se musí úřad vyhnouti.
Jde nyní o otázku, jak vymeziti pojem sekvestrace. Ježto zákon nic bližšího nepraví, nezbývá, nežli k vymezení použíti účelu, kterému sekvestrace slouží. Účelem tím jest, jak již podotknuto, odstranění něčeho, co býti nemá, resp. splnění toho, co jest nařízeno. Prostředkem pak k tomu jest převzetí správy železnice na účet a nebezpečenství koncesionáře. V jednoduchých případech dostačí jmenování úřední osoby-sekvestora, který pak příslušný rozkaz úřadu provede, nebo odstraní stav, který jest úřadem pokládán za odporující konc. listině nebo ustanovení žel. provozního řádu. Tím jest ovšem účelu sekvestrace dosaženo a může býti skončena. Její další prodlužování by sotva bylo lze srovnati se zásadou po úměrnosti zásahů státní moci do subjektivních práv. Sekvestor se při svém úkolu omezí pouze na to, co mu bylo svěřeno vykonati. Jestliže jde o opatření, které třeba vykonati přímo v žel. provozu a byla-li sekvestrace na provoz dráhy vložena, pak sekvestor vykonává po dobu svého poslání funkci správce provozu, při čemž ovšem — akademicky — bude podléhati ve všem orgánům žel. podniku s výjimkou toho, na co směřuje jeho poslání. Prakticky bude sotva ovšem možno v otázkách provozu rozlišovati mezi tím, co má sekvestor vykonati, a tím, co zůstalo ještě ve sféře koncesionáře, neboť veškeré otázky provozu úzce spolu souvisejí. Avšak sekvestrace může býti vložena na žel. podnik také proto, že koncesionář neplní jiné povinnosti, které nejsou v přímé souvislosti se žel. provozem. Tak na př. nevyhoví-li koncesionář své povinnosti, uložené mu § 59. žel. provozního řádu o zřízení zodpovědného ředitelství provozu. Účelu sekvestrace v tomto případě bude dosaženo, zastoupí-li sekvestor koncesionáře v této jeho povinnosti a ředitelství sám jmenuje. Do vlastního žel. provozu pak vůbez nezasáhne. Jak již řečeno, ve věcech žel. provozu bude velmi obtížno rozlišiti mezi tím, co sekvestor má vykonati, a tím, nač jeho funkce se nevztahuje. Bude také těžko určiti, jak dlouho má sekvestrace trvati a co vše může sekvestor ve své funkci naříditi. Mysleme jen na případ, kdy sekvestrace byla zavedena pro notorickou nepravidelnost provozu na určité dráze. Tu by pravomoc sekvestora byla naprosto neomezená a mohla by trvati velmi dlouhou dobu, nežli by bylo jeho poslání splněno. Vliv koncesionáře na provoz by tu byl téměř úplně vyřáděn.
Tento restriktivní výklad o sekvestraci podle § 12. žel. zákona, jak byl právě podán, omezuje sice státní správu v její volnosti, avšak s hlediska zásahu státní moci do sféry soukromé, kde favor juris mluví jistě pro zásahy menší, bude sotva lze proti němu něco namítati. Také rakouský správní soudní dvůr v nálezu, citovaném v poznámce 46), stál na stanovisku témž. Také pohled do zákonodárství cizího podporuje náš názor právě uvedený. Tak v Prusku podle zákona z 28. VII. 1892 (Kleinbahngesetz), § 24 může býti koncese pro místní dráhy přímo odňata, jestliže jest stavba nebo provoz bez dostatečného důvodu přerušen nebo jestliže koncesionář jedná proti podmínkám koncese anebo proti povinnostem, které jinak podle zákona jsou mu uloženy. Jest zde patrný rozdíl proti textaci našeho zákona koncesního, který mluví o sekvestraci na náklad a nebezpečenství koncesionáře, kdežto v Prusku se výslovně mluví o odnětí koncese. Trvalé převzetí provozu pak znamená jistě odnětí koncese z největší její části.
Zbývalo by ještě zmíniti se o některých otázkách, které se sekvestraci přímo souvisejí. Především může býti sporné, zda koncesionář může si stěžovati pouze proti rozhodnutí o sekvestraci nebo také proti předchozím upomínkám, kde by mu bylo sekvestraci hroženo. V nálezu rak. správ. soudního dvoru, citovaném v poznámce 46.) se samostatná stížnost proti pohrůžce sekvestrační připustila. Sotva to však lze pokládati za správné. Vždyť pohrůžkou neukládá se žádná újma koncesionáři, který má vždy dosti času se proti sekvestraci bránit, takže spíše bylo by lze sonditi, že proti předchozímu napomenutí stížnost k nejvyššímu spr. soudu jest nepřípustná. Ve volbě osoby sekvestora není úřad vázán žádnými ohledy. Proti osobě, kterou úřad určí, mohl by koncesionář ovšem si stěžovati souhrnně se základní stížností proti uložení sekvestrace a vytýkati jeho nezpůsobilost, zaujatost atd. Je jisté, že vážné vady v osobě, sekvestora, které by mohly podle logického úsudku ohroziti provedení sekvestrace, by mohly vésti ke zrušení příslušného rozhodnutí. Sekvestrace děje se na útraty a nebezpečenství koncesionáře. Při jiných exekucích správních vidí se důvodně v tomto obratu tendence nepřipouštěti námitky exekuta proti určení výše nákladů. Také z předpisu § 126 vlád. nař. č. 8/1928 Sb. nutno usuzovati s Hoetzelem,18 že proti výši nákladu, s kterým exekuce jest spojena, nemá exekut opravné ho prostředku. Při sekvestraci podle zákona konc. jest ovšem opravný prostředek řádný vyloučen úplně, neboť sekvestraci nařizuje nejvyšší správní úřad. Nutno však vytěžiti z této zásady pro sekvestraci tolik, že ve stížnosti k n. s. s. lze nanejvýše uváděti, že úřad dospěl k vymezení nákladů sekvestračních způsobem, který jest v odporu s řádným logickým pochodem, nikoli však přímo odporovati výši nákladů.
XI. (Závěr.) Z podaného přehledu základů našeho železničního práva koncesního jiest patrno, že jde o právní institut, který jest do jsté míry svérázným, který však má značnou příbuznost s jinými obory správního práva. Zkušeností, které byly při výkladu koncesního práva železničního teorií získány, lze tedy s úspěchem použiti i na jiné obory, které naukou nejsou do všech podrobností ještě zpracovány.

Viz o nich Kormann, l. c. str. 152, Sulser, l. c. str. 67.
Viz Ottmann, l. c.
Tak na př. za jiné Krasny l. с., str. 745.
Nejnověji dovodil to znovu bezvadnou argumentací n. s. s. v nálezu Boh. adm. č. 6460.
Tak argumentuje Goranow, l. c. str. 51. Nutno přiznati, že tyto vývody nejsou zcela přesvědčivé a že není vlastně důvodu, proč by nemohl býti uznán takovýto předběžný závazek státní správy. Ježto však jest mínění opačné běžným, jest v textu uvedeno.
Hledíme-li na koncesi jakožto na »akt na podrobení se«, pak vyplývá snadno názor v textu již z povahy podobného aktu. Na to upozorňuje zejména Hatschek, l. c. str. 367.
Tato otázka tvoří problém pro sebe, který vyžaduje sám úvahy delší. Ježto nejde však o otázku přímo s žel. koncesí související, odkazuji na svůj článek Vlastnictví k veřejným železnicím v Časopisu pro železniční právo a politiku, roč. II., str. 61 násl.
K stejnému výsledku přichází i Goranow, l. c. str. 67.
L. c. str. 745.
Koncesních věcí týkají se ve Sb. zák. a nař. tyto publikace: č. 440/20, 164/21, 230/21, 231/21, 167/22, 201/22, 189/23, 13/25, 82/26, 82/27, 67/28,
Viz nález, citovaný v pozn.20).
O této věci viz blíže v mém článku Právní formy zestátnění soukromých drah v našem právním řádě (Sborník Všehrdu: Naše právo a stát. 1928).
Kormann, l. c. str. 148, O. Mayer, l. с. str. 267.
Tak nález n. s. s. Boh. adm. č. 6180.
L. c. str. 749.
Záruky a exekuční prostředky, str. 115.
Budwiňski, čís. 10618/1897.
V článku Exekuce správní, Sborník čsl. práva veřejného, str. 569.

Citace:

Základy železničního práva koncesního. Právník. Časopis věnovaný vědě právní i státní. Praha: Právnická jednota v Praze, 1929, svazek/ročník 68, číslo/sešit 1, s. 16-28, 48-66.