Čís. 14719.

K § 4 zák. čís. 462/19 Sb. z. a n.
Právní povaha státního nakladatelství.
(Rozh. ze dne 21. listopadu 1935, Rv I 1411/35.)
Žalobce jest zaměstnán u žalovaného v Praze. Výměrem žalovaného Státního nakladatelství ze dne 3. srpna 1928 byl žalobce se souhlasem ministra školství ustanoven obdobou § 7 odst. 7 platového zákona kancelářským úředníkem s platností ode dne 1. července 1928 a propůjčeno mu bylo zároveň služební místo sedmé platové stupnice v systemisovaném osobním stavu úředníků Státního nakladatelství IV. služební třídy v kategorii úředníků kancelářské služby s příslušným úředním titulem a vyměřen mu byl plat podle analogického použití předpisů platového zákona ode dne 1. července 1928 počínaje. Tento výměr byl výnosem ministerstva školství a národní osvěty ze dne 7. října 1933 se zřetelem na ustanovení § 14 zák. ze dne 24. srpna 1919 čís. 462 sb. z. a n. prohlášen za neplatný a žalobce byl zároveň zařazen s účinností ode dne 1. listopadu 1932 do platů podle II. platové stupnice kategorie kancelářských oficiantů obdobou podle vládního nařízení ze dne 7. července 1926 čís. 113 sb. z. a n. a to podle stavu ze dne 1. července 1928, v němž byl platově podle dekretu ze dne 6. června 1928 a podle něhož by by dosáhl dnem 1. července 1931 služebních požitků podle 7. stupnice II. platové stupnice. O obsazení služebního místa žalobcem podle dekretu ze dne 3. srpna 1928 dozvědělo se ministerstvo k stížnosti kancelářských oficiantů žalovaného nakladatelství — legionářů —, kteří podali proti tomuto obsazení dne 14. listopadu 1928 stížnost, takže ministerstvo se o obsazení tom dovědělo včas, t. j. v roční lhůtě legionářského zákona. Žalobou domáhá se žalobce, by výnos ministerstva školství a národní osvěty ze dne 7. října 1932 byl vůči němu prohlášen za neplatný a ponechán v účinnosti dekret žalované ze dne 3. srpna 1928 jakož by žalované nakladatelství bylo povinno mu dodatečně vyplatiti zadrželé částky služného, na něž podle cit. dekretu má nárok. Nižší soudy uznaly podle žaloby, odvolací soud z těchto důvodů : Jádrem sporu jest otázka, lze-li na služební místo u Státního nakladatelství, z nichž jedno propůjčeno bylo žalobci s ohledem na právní povahu Státního nakladatelství a právní povahu poměru služebního jeho zaměstnanců, užíti ustanovení zákona ze dne 24. července 1919 čís. 462 sb. z. a n. Dle § 1 tohoto zákona legionáři, kteří vyhovují podmínkám stanoveným v § 2, mají nárok žádati za udělení míst ve službě státní a veřejné též při jiných závodech a podnicích státem podporovaných a zaručených. V § 4 uvedeného zákona pak jest uvedeno, že místa služební legionářům vyhrazená jsou: a) všechna místa sluhů a dohlížitelů (dozorců) u státních úřadů, trestnic a jiných ústavů, na které stát buď celý náklad neb část nákladu nese, rovněž tak ve službách zemských, okresních a obecních úřadů a fondů veřejných, b) místa sluhů úředních a kancelářských, také k nižší službě dohlížitelské a provozovací náležející, u železnic, paroplavby a u jiných závodů a podniků státem podporovaných a zaručených, k nimž teprve se dává koncese, nebo které jsou již povoleny, ale stanovami svými, koncesními listy nebo jiným způsobem jsou zavázány, aby při obsazování míst přihlížely k déle sloužícím poddůstojníkům. Dle § 5 uvedeného zákona při obsazování míst manipulačních a kancelářských u úřadů, soudů a závodů jmenovaných v § 4 pod lit. a), b) budiž dávána přednost před jinými spolužadateli legionářům, kteří mají nárok o taková místa žádati a prokáží k nim úplnou způsobilost. Těmito předpisy jest tudíž precisován rozsah legionářského oprávnění v § 1 uvedeného zákona povšechně vyslovený. Státní nakladatelství není však podnikem státním neb státním ústavem fondovním, nýbrž nutno je považovati za samostatný právní subjekt vládnoucí vlastním movitým a nemovitým jměním, které jest účtováno zcela samostatně, ovšem pod dozorem orgánů státních, a služební poměr jeho zaměstnanců je pokládati za poměr soukromoprávní, řídící se předpisy §§ 1151 a násl. obč. zák. To vyplývá zejména z toho, že protokol ze dne 6. listopadu 1918, jímž národní výbor přejímal do správy a majetku čsl. státu bývalý c. k. školní knihosklad, který byl fondovním jměním, byl pouze aktem moci výkonné a nařizovací, nikoliv zákonodárné. Ke změně právní povahy předmětného ústavu, který byl vždy jen samostatným fondovním podnikem, bylo by třeba zákona. Takovým zákonem však nikdy uvedený ústav do státního jmění nebyl převzat. Stát československý také nikdy neprovedl důsledků prokolem ze dne 6. listopadu 1918 snad zamyšlených a to ani způsobem hospodaření ve Státním nakladatelství, jež nebylo nikdy státem dotováno a také státu neodvádělo žádných přebytků, bylo i nadále výdělečným ústavem, ukládajícím své přebytky u peněžních ústavů a hospodařilo jako samostatný fondovní podnik. Nelze proto míti za to, že protokolem ze dne 6. listopadu 1918 Státní nakladatelství přešlo do majetku státního. Z toho důvodu také ani důvodová zpráva k vládnímu nařízení čís. 196/30 sb. z. a n. nemůže poskytnouti podklad pro zjištění, že Státní nakladatelství nutno považovati za státní ústav fondovní. Z citovaného vládního nařízení nijak neplyne, že by dvorský dekret čís. 555/1841 platil pro zaměstnance Státního nakladatelství, neboť citovaným vládním nařízením byly služební požitky a poměry těchto zaměstnanců upraveny analogicky podle předpisů pro státní zaměstnance. Slovo »analogicky« značí, že pro zaměstnance Státního nakladatelství platí ustanovení zákonů, platných pro státní zaměstnance, pokud se srovnávají s právní povahou úředníka Státního nakladatelství. Poměry těchto úředníků byly vždy upraveny pouze analogicky podle předpisů pro státní zaměstnance a uvedené vládní nařízení dalo tu pouze výraz dosavadním tendencím pro analogii. Toto nařízení samo o sobě nemění služební poměr zaměstnanců Státního nakladatelsví v poměr veřejnoprávní ve smyslu uvedeného dvorského dekretu, a nenastala-li takováto změna v právní povaze Státního nakladatelství citovaným prokolem ze dne 6. listopadu 1918, pak nemohl nastati ani vládním nařízením čís. 196/30 a jest tu pak tentýž stav, jaký byl v době vydání nálezu nejvyššího správního soudu čís. 9623/22, v němž byla právní povaha Státního nakladatelství určena tak, že toto je samostatným subjektem právním, vládnoucím vlastním movitým a nemovitým jměním, které jest účtováno zcela samostatně, ovšem pod dozorem orgánů státních. Z toho pak jest vyvoditi závěrem z opaku, že zaměstnanci Státního nakladatelství nejsou veřejnoprávními zaměstnanci státu neb státního ústavu, nýbrž toliko zaměstnanci fondu, spravovaného státními úřady a že jejich služební poměr neřídí se dvorským dekretem čís. 555/1841, nýbrž ustanoveními občanského zákoníku v § 1151 a násl., takže spory z tohoto poměru patří před řádné soudy. Dle toho však nelze Státní nakladatelství zařaditi pod žádný z úřadů neb ústavů v § 4 lit. a), b) zákona ze dne 24. července 1919 čís. 462 sb. z. a n. uvedených. Na tom nemůže změniti nic ani potvrzení dané presidiem ministerstva školství a národní osvěty ze dne 7. června 1933, jehož žalovaná strana se dovolává, neboť otázka, jaké právní povahy Státní nakladatelství jest, jest otázkou právní, již řešiti jest soudu, a nikoliv otážou skutkovou, která by mohla býti předmětem dokazování listinou, t. j. uvedeným potvrzením, jež ostatně jest v odporu s důvodovou zprávou k vládnímu nařízení čís. 196/30. Ostatně žalovaná strana sama se nepovažuje za podnik státní, nýbrž ústav samostatně fondovaný, který měl svou vlastní správu a účtování, s rozpočtem státním nijak nesouvisel, státní pokladně nic neodváděl (ani přebytků) a také nic z ní nedostával, vznikla-li mu ztráta, a na jehož hospodaření stát pouze dozíral a kontroloval, zachovávají-li se podmínky, z nichž byl založen, zkoumal výrobní kalkulace, schvaloval prodejní ceny, jak patrno z literárního oznamovatele za r. 1924—1925, dle něhož označení »Státní« neznamená státní podnik, nýbrž má význam firemní a vyjadřuje, že činnost ústavu se neobmezuje pouze na Čechy, jako to bylo dříve u bývalého c. k. školního knihoskladu, nýbrž rozšiřuje se na celou oblast republiky. Nevztahuje se proto citovaný zákon na služební místa u Státního nakladatelství. Tvrzení, že Státní nakladatelství patří mezi ústavy, na které stát nese buď celý náklad nebo jeho část, a že jest jisto, že by stát platil schodek, kdyby Státní nakladatelství přišlo o své prostředky, odporuje důvodové zprávě k vládnímu nařízení čís. 196/30 sb. z. a n. Když pak ministerstvo školství a národní osvěty výnosem ze dne 7. října 1932 podle ustanovení § 14 zákona ze dne 24. července 1919 čís. 462 sb. z. a n. prohlásilo za neplatný dekret Státního nakladatelství v Praze ze dne 3. srpna 1928 č. j. 1366/28, jímž žalobce byl ustanoven obdobou podle odst. 7 § 7 platového zákona kancelářským úředníkem a propůjčeno mu služební místo v 7. platové stupnici o systemisovaném osobním stavu úředníka Státního nakladatelství IV. služební třídy s úředním titulem kancelářský oficiál, tu právem bylo vyhověno žalobě domáhající se prohlášení uvedeného výnosu vůči žalobci za bezúčinný a zaplacení rozdílu platového mezi platem kancelářského úředníka 7. platové stupnice IV. služební třídy a platem II. platové stupnice kategorie kancelářských oficiantů podle obdoby vládního nařízení ze 7. července 1926 čís. 113 sb. z. a n., kam žalobce v důsledku shora uvedeného výnosu výměrem Státního nakladatelství v Praze ze dne 22. října 1932 byl přeřaděn a jehož výše jest rovněž mezi stranami nesporná. Ježto zákon čís. 462/19 na služební místa u Státního nakladatelství se nevztahuje, nebylo třeba obírati se otázkou, zda § 14 zákona čís. 462/19 sb. z. a n. byl modifikován ustanovením § 151 platového zákona.
Nejvyšší soud uložil odvolacímu soudu nové jednání a rozhodnutí.
Důvody:
Předeslati jest, že o otázkách přípustnosti pořadu práva a příslušnosti pracovního soudu bylo pravoplatně rozhodnuto již nižšími soudy, takže se dovolací soud těmito otázkami nemůže obírati. Důvody uvedené nižšími soudy pro jejich rozhodnutí o těchto formálních otázkách nejsou však závazné pro rozhodování dovolacího soudu ve věci samé. Jádro tohoto sporu tkví v otázce, zda se zákon o legionářích ze dne 24. července 1919, čís. 462 sb. z. a n. vztahuje také na služební místa u Státního nakladatelství. V § 1 odst. 1. uvedeného zákona se všeobecně stanoví, že legionáři mají nárok žádati za udělení míst ve službě státní a veřejné, též při jiných závodech a podnicích státem podporovaných a zaručených. K uplatnění tohoto nároku se v § 3 vyhražují legionářům: 1. něterá služební místa výhradně a 2. při obsazování jiných míst jen přednost před spolužadateli. Vyhrazená služební místa pro legionáře jsou vypočtena v § 4 a), b) a přednost legionářů před jinými spolužadateli jest upravena v § 5. V obou případech jde o služební místa: 1. u státních úřadů, trestnic a jiných ústavů, na které stát nese buď celý náklad, nebo část nákladu, 2. ve službách zemských, okresních a obecních úřadů a fondů veřejných, 3. u železnic, paroplavby a u jiných závodů a podniků státem podporovaných a zaručených, k nimž teprve se dává koncese, nebo které jsou již povoleny, ale stanovami svými, koncesními listy nebo jiným způsobem jsou zavázány, aby při obsazování míst přihlížely k délesloužícím poddůstojníkům. Jest proto řešiti otázku, zda Státní nakladatelství jest takovým úřadem, ústavem, závodem, podnikem anebo veřejným fondem, jaké má na mysli zákon čís. 462/19 sb. z. a n. Že Státní nakladatelství není úřadem státním, zemským, okresním ani obecním, o tom není vůbec pochybnosti. V ústavech vyhrazuje zákon v § 4 a) služební místa legionářům jen pod výslovnou podmínkou, že na tyto ústavy nese stát buď celý náklad nebo jeho část. Protože zákon obmezuje práva zaměstnavatelů obsazovati volně místa ve svých službách, nelze jeho ustanovení vykládati extensivně (srv. nález nejvyššího správ. soudu čís. 7567 sb. Bohuslavovy). V dovolání sice dovozuje Státní nakladatelství, že jest státním ústavem fondovním a že jest součástí státního jmění, z čehož prý plyne nepochybně, že stát nese na státní nakladatelství celý náklad nebo jeho část, ale v tom nelze mu dáti za pravdu. Mezi stranami není sporu o tom, že Státní nakladatelství — dříve »C. k. školní knihosklad v Praze« — bylo až do dne 6. listopadu 1918 samostatným ústavem fondovního založení a že název »Státní nakladatelství« byl dán dřívějšímu c. k. školnímu knihoskladu v Praze teprve výnosem ministerstva školství a národní osvěty ze dne 14. června 1920 čís. 27819. Bývalý c. k. školní knihosklad v Praze byl samostatným ústavem fondovního založení, tedy samostatným právním subjektem, a nebyl nikdy součástí státního jmění, avšak v odvolání se tvrdí, že tento dříve samostatný ústav fondovní byl po převratu převzat dne 6. listopadu 1918 do správy a majetku Československého státu. Toto tvrzení opírá se o dodatečný nalezený protokol ze dne 6. listopadu 1918, podle něhož byl pražský školní knihosklad převzat členem a plnomocí Národního výboru československého s veškerým zařízením a realitami do správy a majetku Československého státu. Převzetí tak rozsáhlého samostatného ústavu, jakým byl c. k. školní knihosklad v Praze, do majetku státního jest jednání spojené s dalekosáhlými právními činy, neboť by při něm nešlo jen o převzetí aktiv, nýbrž i všech pasiv, najmě i závazků, plynoucích z poměru zaměstnanců onoho ústavu. K právní platnosti a závaznosti takového jednání nestačí pouhý protokolární zápis onoho způsobu, jak to bylo žalovaným ve sporu tvrzeno, neboť podle § 20 prozatímní ústavy ze dne 13. listopadu 1918 čís. 37 sb. z. a n. byly schváleny jen ony akty moci výkonné a nařizovací, jež byly dosud provedeny předsednictvem Národního výboru, nikoliv i akty, provedené jednotlivými členy Národního výboru. Ve sporu nebylo žalovaným vůbec tvrzeno, že jmenovaný člen Národního výboru byl splnomocněn předsednictvem Národního výboru, aby převzal c. k. školní knihosklad v Praze do majetku Československého státu, a pokud se to tvrdí teprve v dovolání, jde o nedovolenou novotu (§ 34 odst. 4 zákona čís. 131/31 sb. z. a n.). Sepsání protokolu ze dne 6. listopadu 1918 nemohlo by tedy samo o sobě založili přechod souhrnu majetkových práv a závazků příslušejících bývalému c. k. školnímu knihoskladu v Praze jako samostatnému nestátnímu subjektu právnímu na Československý stát. Že by Státní nakladatelství jako samostatný právní subjekt bylo odevzdáno a převzato do majetku Československého státu nějakým jiným právním aktem, nebylo ve sporu prokázáno. Není-li však Státní nakladatelství součástí státního jmění, odpadá tím jediný předpoklad, z něhož se v dovolání vyvozuje, že stát nese na ně zcela nebo z části náklad. Z důvodové zprávy k vlád. nařízení čís. 196/30 sb. z. a n. žalovaným předložené, plyne ostatně, že příjmy a výdaje Státního nakladatelství nejsou vedeny jako příjmy a výdaje státní, že vůbec celé jeho hospodářství není vedeno v žádné ani přímé ani nepřímé souvislosti s hospodářstvím státním, a že se proto jeho hospodářství vůbec neobjevuje ve státním rozpočtu. Pokud jsou v potvrzení presidia ministerstva školství a národní osvěty ze dne 7. listopadu 1933 vyslovovány též právní názory o povaze Státního nakladatelství, nejsou tyto názory závazné pro soud, neboť jde o listinu, vydanou úřadem správním a pro soud rozhodující ve sporu, má z ní význam jen to, co jest v ní úřadem úředně nařízeno, prohlášeno, nebo dosvědčeno (§ 292 c. ř. s.). Jak bylo již vyloženo, nelze Státní nakladatelství pokládati za součást státního jmění. Nižšími soudy nebylo zjištěno, že Státní nakladatelství jest podporováno a zaručeno státem. Není tedy vůbec předpoklad pro závěr, že Státní nakladatelství jest závodem anebo podnikem státem podporovaný a zaručeným ve smyslu § 4 b) zákona čís. 462/19 sb. z. a n. K tomu se ještě připomíná, že ve vládním nařízení čís. 206/24 sb. z. a n., jímž se provádí zákon čís. 404/22 sb. z. a n., není Státní nakladatelství uvedeno mezi státními podniky, spravovanými podle zásad obchodního hospodaření, a že za státní podnik lze pokládati jen onu činnost státu, jež byla za podnik státní výslovně prohlášena (viz Slovník veřejného práva, heslo »Podniky státní a veřejné« str. 119). Zbývá tedy ještě zkoumati, zda Státní nakladatelství lze pokládati za veřejný fond ve smyslu § 4 a) zák. čís. 462/19 sb. z. a n., neboť legionářům jsou vyhrazena služební místa i ve službách veřejných fondů. Ve sporu i v dovolání bylo žalovaným aspoň podpůrně uplatňováno, že Státní nakladatelství jest veřejným fondem a že proto jsou služební místa u něho vyhrazena legionářům. Za tím účelem jest si především ujasniti pojem »veřejného fondu«, ve smyslu § 4 a) zákona čís. 462/19 sb. z. a n. Zákon užívá vedle sebe pojmu »ústavy« a »veřejné fondy«, činí tedy zřejmě mezi nimi rozdíl, ale pojem veřejného fondu nijak blíže nevysvětluje. Ani stručná důvodová zpráva výboru pro úpravu hospodářích a sociálních poměrů legionářů a jejich rodin (tisk. 1429/19) nepodává po té stránce žádného vysvětlení a lze z ní jen seznati, že účelem zákona bylo umístiti pokud možná největší počet legionářů, kteří si toho budou přáti, ve službách veřejných (ve službě státní a veřejné). Z toho, že zákon použil výrazu »veřejné fondy«, aniž pokládal za potřebné nějak jej vymeziti, dlužno usuzovati, že přejal tento pojem v tom smyslu, jak jest ve veřejném právu vůbec běžný. Podle judikatury nejvyššího správního soudu (nálezy čís. 7567, 4883, 3501 sb. Bohuslavovy) jsou veřejnými fondy míněny fondy státní a též fondy, které, jak svým účelem, tak především i svou organisací jsou fondům státním podobné, t. j. takové podstaty majetkové, jež, jsouce platným právním řádem určeny k tomu, aby byly hospodářským podkladem pro plnění některých úkolů, jež veřejná správa na se vzala, jsou podrobeny správě orgánů moci veřejné, takže se staly článkem v organisaci veřejné správy. Pojem veřejného fondu vyžaduje tudíž především, aby tu byla podstata majetková, z jejíhož výtěžku a příjmů se hradí určité úkoly veřejné správy. Že Státní nakladatelství tvoří zvláštní majetkovou podstatu, o tom nelze pochybovati již podle toho, co bylo v tomto směru oběma stranami souhlasně předneseno. Žalobce sám přiznal, že Státní nakladatelství podléhá dozoru ministerstva školství a národní osvěty, a že také jmenování jeho úředníků se děje za účasti správy státní. Z tohoto názoru vycházely i oba nižší soudy a odvolací soud uvedl dále výslovně, že stát dozíral na hospodaření Státního nakladatelství, že kontroloval, zda se zachovávají podmínky, za nichž bylo založeno, že zkoumal výrobní kalkulace a schvaloval prodejní ceny. Z toho plyne, že Státní nakladatelství jest podrobeno správě orgánů veřejné moci, neboť vrchní dozor ministerstva školství a národní osvěty jakožto státního ústředního úřadu správního jest pokládati také za součást správy orgánů veřejné moci a nesejde na tom, že vnitřní správa Státního nakladatelství byla jinak svěřena jeho zvláštnímu ředitelství. Nižší soudy, vycházejíce z mylného nazírání na podstatu věci po stránce právní, nezkoumaly náležitě otázku, zda Státní nakladatelství lze pokládati za veřejný fond ve smyslu § 4 a) zákona čís. 462/19 sb. z. a n., a neučinily potřebných skutkových zjištění zejména o tom, jaký účel Státní nakladatelství sleduje, jaké úkoly plní a jak jest za tím účelem organisováno, aby mohlo býti ve smyslu zásad shora vyložených posouzeno, zda Státní nakladatelství jest určeno k tomu, aby bylo hospodářským podkladem pro plnění některých úkolů veřejné správy školské a osvětové, a zda se stalo — hledíc k plnění těchto úkolů — článkem v organisaci veřejné školské a osvětové správy. Soudy ty omezily se jen na všeobecné rčení, že nejde o veřejný fond, který by měl plniti úkoly správní, ale tento svůj názor nijak po skutkové stránce neopodstatnily, ač bylo i v odvolání žalovaným uplatňováno, že Státní nakladatelství slouží ministerstvu školství a národní osvěty k dosažení určitých cílů osvětové a školské správy, že jest pro tuto svou funkci článkem v organisaci školské správy a že mu proto nelze upírati povahu veřejného fondu. Dovolací soud nemůže za tohoto stavu věci rozhodnouti ve věci samé a nezbývá, než podle § 35 odst. 2 zák. čís. 131/31 sb. z. a n. zrušiti rozsudek odvolacího soudu a vrátiti mu věc, aby o ní v naznačeném směru dále jednal a znovu rozhodl.

Citace:

č. 14719. Rozhodnutí nejvyššího soudu československé republiky ve věcech občanských. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1936, svazek/ročník 17, s. 847-853.