Statek veřejný.

I. Pojem a právní povaha. — II. Vznik a zánik. — III. Zvláštní právní poměry veřejného statku. — Literatura.
I. Pojem a právní povaha. Statkem veřejným nebo-li obecným jsou věci v obecném užívání. V mluvě našeho občanského zákoníka je s. v. „čeho všichni občané smějí používati, jako: silnice (říšské), veletoky, řeky, přístavy a břehy mořské". Tu (v § 287) myslí občanský zákoník na v. st. státní; v § 288 mluví se o v-ém statku obecním jako o věcech „jichž dle zřízení zemského smí užívati každý člen obce".
S. v. charakterisuje tudíž obecné užívání (usus publicus), jímž je rozuměti užívání věci, odpovídající jejímu určení a nevylučující stejného užívání ostatních. S. v. je užším výsekem, — s hlediska historického vývoje možno říci i původním jádrem — širšího pojmu věc veřejná; tou rozumí současná nauka věci, sloužící podle svého určení svou substancí přímo konkrétnímu účelu veřejné správy — (jinak — ač ne přesvědčivě — Maunz) —, na rozdíl od jmění fiskálního, které toliko svou kapitálovou hodnotou nebo výnosem skýtá veřejné správě finanční prostředky. St. v. jsou tak ony věci veřejné, u nichž konkrétním administrativním účelem, jemuž slouží, je právě obecné užívání.
S. v. ovšem není jen v. s. státní a obecní, o kterém mluví občanský zákoník; dále také užívání statku v-ého neomezuje se jen na občany obce či státu, jak by se zdálo plynouti z doslovného znění občanského zákoníka. Ustanovení občanského zákoníka dostalo se modifikace v obecních zřízeních i zvláštních právních předpisech.
Pokud se tu mluví — shodně s terminologií o. z. o. — o statku obecním, jde o s. obecní v širším smyslu, t. j. o obecní s. veřejný, nikoli v užším smyslu, t. j. o statek obecní podle obecních zřízení (§ 70 česk. obecního zřízení), vyhražený jen užívání určitých (vrstev) obecních příslušníků, a přeměněný zákonem č. 421/1919 Sb. v kmenové jmění obecní. (O s. obecním podle obecních zřízení srovn. zejména: Fiedler: O obecním statku, 1889. Říha: O statku obecním, 1914.)
Textace §§ 287—290 o. z. dala svého času zejména podnět k pochybnostem, náležejí-li také obecní a okresní silnice k v-ému statku. Převládající teorie i prakse právem zahrnuje tyto cesty pod pojem statku v-ého. Na souhlasnou judikaturu projevila vliv zvláště Randova argumentace, opírající se o § 290 o. z.; stejně i často citovaný výnos min. vnitra z 11. XII. 1850, č. 13353 („Anleitung zur Verwaltung des Grundeigentums"), prohlašující obecní cesty za obecní statek v širším smyslu; srovnati je i Hoetzelův poukaz k zemskému zák. z 24. X. 1899, č. 97 z. z. č., který upravil právo obce vybírati dávky za užití „veřejného statku" při stavbách (ku zřízení lešení a pod.), Sb. v. p. a st. XI, str. 217. V-ým statkem v širším smyslu (na rozdíl od úzké formulace občanského zákoníka, mluvícího o statku státním a obecním), je tudíž i statek okresní a zemský.
Jinak k pojmu a rozsahu obecného užívání viz heslo Obecné užívání (I).
Obecné užívání statek v-ý nejen charakterisuje, nýbrž určuje i jeho právní povahu, ovlivňujíc nejdůležitější právní poměry statku v-ého.
Odpověď na dvě stěžejní otázky podává klíč k porozumění právních poměrů statku v-ého:
1. Jaká je právní povaha obecného užívání, t. j. právního poměru subjektu užívání vůči věci v obecném užívání?
2. Jaký právní řád vtiskuje obecné užívání věci jemu věnované?
K oběma otázkám (právní povahy obecného užívání v subjektivním i v objektivním smyslu), z nichž druhá splývá z veliké části s problémem právního řádu statku v-ého, téměř jej vyčerpávajíc, byly již podány obšírné výklady v hesle Obecné užívání (I a II).
K otázce právní povahy obecného užívání v subjektivním smyslu u nás nověji formuloval své stanovisko Hoetzel v Čsl. správním právu, str. 281, takto:
„Není veřejného nároku občanů na zřízení na př. veřejné cesty, ani na to, aby veřejná cesta nebyla rušena, měněna anebo překládána. Pokud však veřejná cesta trvá, není vyloučeno konstruovati právo na užívání ex titulo usus publici. Subjektem není mlhavá veřejnost, nýbrž jednotlivý zcela určitý interesent, objektem práva jsou in thesi veřejné cesty, in concreto určité cesty. Dosah otázky se projeví v tom případě, kdyby úřad zakázal určité osobě, resp. určitým osobám užívati cesty určitým způsobem. Zákonodárství si takovýmito otázkami příliš hlavy nelámalo. Mělo patrně za to, že se nebude užívání obecné zakazovati nad nutné, přípustné meze.
Srovnejme § 21 čes. sil. zák. č. 46/1864 z. z. Úřadové političtí mají právo a jsou povinni na to tlačiti, aby silnice veřejné v tom způsobu se chovaly, jak zákonem nařízeno, a aby každý bez překážky po nich mohl jezditi. Z druhého odstavce téhož § 21 plyne, že se tu myslí na poměr státu k pánovi silnice, aby ji udržoval v dobrém stavu, a že tím není nic pověděno o poměru uživatele k pánovi cesty. Pro obec bylo by možno odkázati na § 10 čes. obec. zř., z kterého by bylo možno zkonstruovati pro účastníky právo na usus publicus: odmítnutý by mohl podnítiti rozhodnutí obecních orgánů a projíti postupem stolic."
II. Vznik a zánik. Viz zevrubné úvahy věnované vzniku a zániku statku v-ého v hesle Obecné užívání (III).
Srov. také heslo Silnice a cesty veřejné (IV). K vzniku veřejné cesty nověji Koschinův příspěvek v Hoetzelově Poctě (1934).
Zde tudíž zbývá zabývati se jen některými dalšími zvláštními právními poměry statku v-ého.
III. Zvláštní právní poměry v-ého statku. 1. T. zv. zvláštní užívání statku v-ého. Je jím všechno ono užívání, které jde nad meze užívání obecného. Ohraničení pojmu užívání zvláštního je tudíž dáno pojmem a rozsahem užívání obecného. Tomu byla věnována pozornost v hesle Obecné užívání (I). O právní povaze užívání statku v-ého t. zv. adjacenty, t. j. majiteli pozemků (nejčastěji pozemků domovních), hraničících se statkem v-ým, viz heslo Adjacenti.
V judikatuře našeho nejvyššího soudu bývá pro užívání zvláštní volen (ve stejném významu) termín „užívací právo mimořádné”. (Srov. na př. Vážný 7801/1928.) Gierke-ovu termínu „Vorzugsrechte im Gemeingebrauche” bylo namítáno contradictio in adiecto (tak Hawelka: Rechte an öffentlichen Wegen, str. 109, pozn. 4.); zajisté právem, kdyžtě právě obecné užívání charakterisuje rovné právo všech, t. j. užívání nevylučující stejného užívání ostatních. Patrně lze stejný rozpor s vlastní podstatou obecného užívání namítati i často užívanému názvu „stupňované obecné užívání”.
Užívání zvláštní bývá totiž děleno na dvě kategorie, tak zejména na stupňované obecné užívání (Gesteigerter Gemeingebrauch) a na zvláštní právo užívací (Verliehenes Gebrauchsrecht). Do prvé nauka zahrnuje užívání věci, nevybočující z jejího celkového určení, třeba jde nad užívání obecné (stanoviště nájemních povozů na veřejné ulici, tržní stánky, restaurační stolky na veřejné ulici, atd.). O. Mayerovi jde s hlediska intervence veřejné správy na jedné straně o pouhé Gebrauchserlaubnis, na druhé o Verleihung, propůjčení zvláštních práv užívacích. Pokud nauka má na mysli, že druhý typ zvláštního užívání zasáhá náročněji, intensivněji, do statku v-ého, na př. do tělesa silničního, jde zřejmě o kriterion relativní ceny, dávající hranicím mezi oběma druhy užívání zvláštního značné neurčitosti. Tak již sám O. Mayer poukázal na to, že na př. zřízení plovárny (ač se děje jen na kotvě), vyžaduje propůjčení zvláštního užívacího práva, kdežto kiosky na veřejné cestě se zděnými základy v půdě se zřizují na základě pouhého povolení (D. V. R. II, str. 184). Proto souhlasí na př. Hoetzel (Čsl. správní právo str. 282) s novějším schématem Maunzovým (Hauptprobleme des offentlichen Sachenrechts), který místo tripartice O. Mayera zavádí jen dělení užívání statku v-ého na užívání obecné a užívání jiné. Toto stanovisko možno sdíleti tím spíše, že positivní právo nerozlišuje vždy s pregnantním významem terminologicky mezi jednotlivými způsoby zvláštního užívání.
Ve výkladech o obecném užívání bylo dovoženo, že obecné užívání je ryze veřejnoprávní složkou v právním řádu statku v-ého (srov. heslo Obecné užívání). I vznik užívání zvláštního a právní poměry uživatelů zákonodárství ve svém vývoji vybavuje postupně zcela ze sféry práva soukromého, ač ne všude stejně přímočaře a intensivně. Právní situace uživatelů není smíšené povahy, takže by se skládala jednak z poměrů veřejno- jednak soukromoprávních.
Také ke vzniku zvláštního užívání nedochází na základě jakéhosi dualistického aktu: Užívání zvláštní se nezakládá jednak disposicí správy statku v-ého, jednak jeho vlastníka. To bije zvláště do očí tam, kde vlastnictví a správa statku v-ého jsou v rukou jednoho subjektu: i zde vystupuje tento subjekt jen jako úřad. Vlastník se zpravidla vůbec neúčastní při povolování zvláštního užívání. Jednoznačná (t. j. ryze veřejnoprávní) povaha zvláštního užívacího práva vysvitne zejména, uvážíme-li osud takového užívacího práva při zániku statku v-ého: Šlo-li by o dvojitý právní poměr, měl by tu — na př. při zrušení veřejné cesty — zůstati onen soukromoprávní poměr k vlastníku silničního tělesa, po případě ve formě služebnosti soukromoprávní. Nic takového ovšem při zániku statku v-ého nevidíme. Zvláštní užívací právo mizí se zánikem statku v-ého úplně (O. Mayer: D. V. R., II, str. 198—199). (Věcí pro sebe je, že zánikem veřejnosti pozemku [cesty] ztrácí takové užívání vůbec smyslu: kiosk prodavače na pozemku, který ztratil veřejnou přístupnost zrušením veřejné cesty.)
Jako ukázky vývoje našeho zákonodárství, který se ubírá nepopiratelně směrem k úpravě ryze veřejnoprávní, buďtež tu uvedeny tyto způsoby zvláštního užívání statku v-ého:
Při užívacích právech na veřejných vodách, jež jsou vesměs vázána na úřední povolení, není v teorii ani v praksi pochyb o tom, že jde o veřejná práva subjektivní, věcné povahy, založená jednostranným aktem státní správy. Uherský vodní zákon (zák. čl. XXIII/1885, novel. zák. čl. XVIII/1913) formuluje zvláštní užívání vod v úřední disposici (veřejných) výslovně jako veřejné právo věcné povahy, plynoucí z úředního povolení (§ 25, odst. 2., § 35). Zachování dříve nabytých práv soukromých vodními zákony neruší všeobecné zásady. Užívacích práv, k jichž vzniku a trvání je třeba konsensu, nelze nabýti vydržením. Kde také starší zákonné normy (před platnými vodními zákony) vázaly užívání vod na konsens, není faktický stav toho druhu chráněn ani § 3 vodních zákonů ani § 102 čes. vod. zák. Nikde není v našich vodních zákonech půdy pro dualistickou koncepci propůjčení zvláštního užívacího práva k vodám, jakou zastával na př. Seydel (Bayerisches Staatsrecht, II, str. 330 násl.) na půdě bavorského vodního zákona, vyžaduje ke vzniku zvláštního užívání vedle úředního povolení státní správy i disposici státu jako vlastníka statku v-ého (rozuměj podle Seydla soukromoprávně vystupujícího fisku).
Zvláštní zákonná ustanovení — (některá již svého času záslužně vybral Hawelka, Rechte an öffentlichen Wegen) — upravují některé typické způsoby užívání veřejných cest; (obecné normy není).
Výstupky přes stavební čáru víží stavební řády na povolení stavebního úřadu, které přistupuje k obyčejnému stavebnímu konsensu. Některé stavební řády (tak moravské) vyžadují mimo to ještě souhlas vlastníka silničního pozemku. Nápadný je zvláště rozdíl mezi stavebním řádem pro Prahu, zák. z 10. IV. 1886, č. 40 č. z. z. (§ 84), (žádajícím souhlas vlastníka půdy) a venkovským stavebním řádem pro Čechy, zák. z 8. I. 1889, č. 5 č. z. z. (§ 82), (spokojujícím se povolením stavebního úřadu). Motivy odlišného řešení nejsou zjevný z materialií obou zákonů. Judikatura kolísá. Zprvu trvala i na půdě venkovského stavebního řádu na potřebě souhlasu vlastníkova. Jinak již Budw. 6504 A (1909), kde akcentováno rozdílné stanovisko venkovského stavebního řádu oproti pražskému.
Na půdě pražského stavebního řádu jde zřejmě o „dva vnitřně zásadně rozdílné projevy vůle" (Hoetzel), i když je vlastnicí silničního pozemku obec. Podle venkovského stavebního řádu vystupuje obec jen v roli správního úřadu.
Veřejných neerárních cest lze užiti ke zřízení místní nebo drobné dráhy jen se svolením úřadů, kterým přísluší podle platných zákonů o těchto silnicích spolurozhodovati. Zákon o drahách nižšího řádu odkazuje tu k příslušným zemským zákonům. Bližší úprava není všude stejná. Vytknouti třeba: Zákon o drahách nižšího řádu mluví o svolení úřadů. Moravský zák. z 16. V. 1895, č. 54 m. z. z. (§ 7) zmocňuje zemský výbor rozhodovati o užívání okresních neb obecních silnic, ukládaje mu jen „vyslechnouti" příslušné silniční výbory, pokud se týče obce. Zemský výbor rozhoduje o užívání okresních a obecních cest drahami nižšího řádu také podle slezského zák. z 3. VI. 1895, č. 45 z. z. sl. (§ 7). Český zemský zák. z 16. VI. 1892, č. 41 č. z. z. (§ 1) ponechává s výhradou instančního přezkoumání rozhodnutí udržovateli cesty (zemi, okresu, obci). Na Slovensku a v Podkarpatské Rusi § 11 zák. čl. XXXI/1880, doplněný § 8 zák. čl. IV/1888, vyhrazuje užívání cesty místní drahou dohodě koncesionáře dráhy s majitelem cesty. Dohoda podléhá schválení ministra veřejných prací. Ministrovi přísluší také rozhodnouti, nedošlo-li k dohodě.
Tolik je i při rozdílnosti jednotlivých (zemských) zákonů jisto: Povolení k užívání veřejných neerárních cest drahami udílí namnoze subjekt veřejné správy, který není totožný s vlastníkem cesty. Jde o poměry práva veřejného, nikoli o soukromoprávní disposice veřejnou cestou.
O tržištích jsou uložena směrodatná ustanovení v § 62, 69 a 70 živn. ř.: „Každý občan má právo docházeti na trhy s veškerým zbožím v obchodě dovoleným, pokud zboží to podle druhu trhu jest na něm k obchodu připuštěno” (§ 62). „Obce nesmějí tržní obchod zatížiti jinými dávkami, než takovými, které jsou náhradou za přenechanou prostoru, za užívání bud a nářadí a za jiné výlohy spojené s uspořádáním trhu” (§ 69). „Každá obec, ve které se konají trhy, má stanoviti se schválením zemského politického úřadu, podle místních potřeb, tržní řád, který má také obsahovati sazbu tržních poplatků” (§ 70). Užívání prostory tržiště nezakládá se soukromoprávním jednáním s obcí, jakožto majitelkou veřejného místa. Obec se tu vůbec neuplatňuje v této roli. Jde o úřední povolení kt. zv. stupňovanému obecnému užívání. Instanční cesta jde pořadem úřadů politické správy. Souhlasné stanovisko zastává judikatura: Budw. A 5440, 2998, 2678.
Jiný případ t. zv. stupňovaného obecného užívání podává se z § 15, bod 4., živn. ř., v souvislosti s § 23, odst. 5.: Živnosti „těch, kdož mají na veřejných místech pohotově prostředky pro dopravu osob k potřebě kohokoliv” prohlásil živnostenský řád za koncesované. Cit. ustanovení § 23 činí propůjčení živnosti odvislé od toho, „aby proti zamýšlenému provozování živnosti nebylo námitek s hlediska policie”, zvláště policie dopravní. Prakse z toho vyvodila, že živnostenský úřad udíleje koncesi, má také vždy určití stanoviště vozů, Budw. 273 A, 274 A. Hawelka: Rechte an öffentlichen Wegen, str. 130. Užívání veřejného místa zakládá se také tu povolením k stupňovanému užívání; udílí je živnostenský úřad (úřad politické správy), nikoliv udržovatel (vlastník) veřejného místa, Budw. 11091. Veřejnoprávní povaha poměru je samozřejmou.
Podle zákona o soustavné elektrisaci (zák. z 22. VII. 1919, č. 438 Sb.) dostává se elektrickým podnikům, prohlášeným za všeužitečné, užívacích práv na veřejných komunikacích (bezplatně nebo za uznávací činži) i jiných pozemcích (za náhradu).
O přípustnosti a podmínkách užívání silničních, cestních, vodních a vodocestných pozemků, jež jsou ve veřejné správě, rozhoduje, nedojde-li mezi příslušnou správou a elektrickým podnikem k dohodě, ministerstvo veřejných prací v souhlase se zúčastněnými ministerstvy.
Zákon tu všude mluví jen o „správě” veřejné komunikace (v-ého statku), na rozdíl od vlastníka nebo uživatele pozemku soukromého (§ 7 a, b; § 8, č. 3; § 9; § 10 B, č. 2; § 14). Argum.: § 25, č. 2, kde zákon v jedné a téže větě zcela uvědoměle liší mezi správou a vlastníkem komunikace.
Povaze užívacích práv, jakožto práv veřejných, svědčí vedle vytčené terminologie zákona (nevznikají disposicí vlastníka, nýbrž „správy” úřadu, pokud se týče nadřízeného ministerstva) také ustanovení § 11, č. 2. (Nejsou předmětem zápisu do pozemkových knih a neplatí o nich předpisy soukromého práva o vydržení a promlčení.)
Zák. ze dne 27. I. 1922, č. 33 Sb., o užití dopravních cest a nemovitostí pro telegrafy, zmocnil státní telegrafní správu zřizovati telegrafy na dopravních cestách, „ať jsou ve vlastnictví, ve správě a v užívání státu, veřejných korporací neb osob soukromých” (§ 1, odst. 2). Podle potřeby (zákonem blíže vymezené) lze užíti vedle dopravních cest také „veřejných nebo soukromých pozemků” (§ 2). V ustanoveních o úpravě právních poměrů tím vzniklých, rozlišuje zákon mezi v-ým statkem a soukromými nemovitostmi: Telegrafní správa vstupuje v právní poměr k „správě veřejného statku”; jde-li o nemovitost soukromou k „vlastníku nebo uživateli”: § 3, odst. 4, § 6, odst. 2, § 7, odst. 1, § 9, odst. 1. S „vlastníkem” veřejného statku telegrafní správa vůbec nejedná. Veřejné povaze užívacího práva svědčí také ustanovení § 6, odst. 5 (shodné se svrchu reprodukovaným § 11, č. 2, zák. o soustavné elektrisaci). Zákonodárství charakterisuje — jak je z jeho přehlídky patrné — převážně veřejnoprávní pojetí poměrů, souvisících s užíváním veřejných, cest a vod.
O tom, jak judikatura se propracovávala k správnému rozpoznání právní povahy zvláštního užívání statku v-ého, srov. výklady v hesle Obecné užívání (II in fine).
2. Výluka statku v-ého ze zápisu do pozemkových knih.
S. v. nezapisuje se do pozemkových knih; poznamenává se jen ve zvláštním seznamu veřejného statku: Zák. z 25. VII. 1871, č. 96 ř. z. (o řízení při zakládání, doplňování, znovuzřizování nebo změnách pozemkových a horních knih). Par. 20, § 2, odst. 2 (§ 33): českého zák. z 5. XII, 1874, č. 92 z., moravského zák. z 2. VI. 1874, č. 97 z., slezského zák. z 2. VI. 1874, č. 98 z.; § 14, odst. 2, nař. z 18. IV. 1853, č. 65 ř. z., § 63 instrukce z 23. VII. 1854, nař. z 15. XII. 1855, č. 222 ř. z., § 67—69 zák. čl. I.: 1890; § 451, § 481 občanského zákoníka ve znění III. dílčí novely. Zák. z 11. V. 1894, č. 126 ř. z., o knihovním oddělování pozemků pro veřejné silnice a cesty, atd. Netřeba snad ani uváděti tu judikaturu Nejvyššího správního soudu o tom, že zápis v seznamu veřejného statku nestačí sám o sobě k průkazu veřejnosti cesty. Z judikátů Nejvyššího soudu srov. nověji Vážný civ. 12 345.
Kdysi bylo u nás v odborné literatuře věnováno mnoho úvah otázce účelnosti této úpravy: Randa: „Soll das öffentliche Gut in die öffentlichen Bücher einverleibt werden" (otisk z Gellers österr. Zentralblatt für die jurist. Praxis IV.); Perlmann: „Österr. Verwaltungsarchiv III.", str. 177 a násl.; E. Fiala: „O statku veřejném", s hlediska knih pozemkových atd. 1910 str. 9 a násl., 19; srovnej také Tilsch-Svoboda: „Občanské právo", str. 147—148; Svoboda: „O právní povaze pražských podjezdů a podloubí", zvláště str. 5, 19; Roztočil: „Der Inhalt des Rechtsver haltnisses bei Bestand eines öffentlichen Weges uber einen Privatgrund", Jurist. Blätter 1892; Skwarczynski: „Österr. Zeitschrift für Verwaltung", XIX., str. 196; Vyšín: „Právník", XXV., str. 37 a násl.; Rouček: „Českoslov. obecný zákoník občanský" I., str. 243 a násl.; Bohuslav Hartmann: „Sbírka příkladů knihovních žádostí a usnesení", 1924, str. 2 a násl., 353 a násl.
V jiných státech je řešení různé. Tak na př. v Německu je v některých zemích s. v. předmětem zápisu do pozemkových knih, ač jinak právní řád statku v-ého má prvky převážně veřejnoprávní.
Tolik je jisto, že výluka statku v-ého ze zápisu do pozemkových knih podporuje teoretický výklad právního řádu statku v-ého ve směru teorie veřejnoprávní, zejména ve formulaci nauky o veřejném vlastnictví (viz heslo Obecné užívání II).
Literatura.
Vedle literatury uvedené u hesla Obecné užívání:
Ze starší: Randa: „Soll das öffentliche Gut (Staats- und Gemeindegut) in die öffentlichen Bücher einverleibt werden?" 1886 (otisk z Geller’s Österreichisches Zentralblatt für die juristische Praxis, IV); Roztočil: „Der Begriff öffentliches Gut‘", Juristische Blätter, 1887;Tentýž: „Das öffentliche Gut und die Eigentumstheorie", Juristische Blätter, 1897; Tentýž: „Zur Kennzeichnung des Begriffes öffentliches Gut", Österreichische Zeitschrift fiir Verwaltung, XXXI, 1888; Pappafava: „Pokud jsou břehy mořské statek veřejný?", Právník, XXV, 1886; Vyšín: „Statek veřejný a jeho poměr k novým knihám pozemkovým". Právník, XXV, 1886.
Z novější: Körner: „Studien zum Recht der öffentlichen Wege", 1932; Maunz: „Haupt-probleme des öffentlichen Sachenrechts", 1933; Lauf: „Öffentliches Eigentum", 1934; Hoetzel: „Čsl. správní právo", 1934, str. 275 n.; Koschin: „Příspěvek k řešení otázky vzniku veřejné cesty" (Hoetzlova pocta), 1934.
Jaroslav Janovský.

Citace:

Statek veřejný. Slovník veřejného práva Československého, svazek IV. S až T. Brno: Nakladatelství Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1938, s. 636-640.