Jak sněmovny vyřizují vládní nařízení.

Dr. Lev Winter.
1. Zákonem ze dne 14. července 1927 č. 125 Sb. z. a n. o organisaci politické správy byla vláda zmocněna, aby nařízením přesunula některé části působnosti ministerstev na zemské úřady nebo naopak a některé části působnosti zemských úřadů na okresní úřady nebo naopak. Vládní nařízení o přesunech působnosti ministerstev na zemské úřady nebo naopak vyžadují schválení Národního shromáždění. Vláda jest povinna předložiti takové nařízení do čtyř neděl po vydání jeho oběma sněmovnám ke schválení. Odepře-li některá sněmovna toto schválení, pozbývá vládní nařízení účinnosti.
Používajíc tohoto zákonného zmocnění, vydala vláda dvě nařízení ze dne 18. prosince 1929, z nichž nařízení č. 186 Sb. z. a n. obsahuje přesuny působnosti zemských úřadů na úřady okresní a nařízení č. 187 Sb. z. a n. obsahuje přesuny působnosti ministerstev na úřady zemské. Nařízení č. 187 předložila pak vláda v zákonné lhůtě oběma sněmovnám ke schválení.
V poslanecké sněmovně bylo nařízení to přiděleno ústavně-právnímu výboru, aby o něm podal zprávu. Byl jsem ustanoven zpravodajem o tomto nařízení. Zjistiv, že vládní nařízení je ve shodě se zákonem a že jest i meritorně účelné, navrhl jsem jeho schválení. Výbor přijal tento návrh.
Nato byl mi doručen k podpisu tiskopis tohoto znění:
»Výbor ...... prozkoumav vládní nařízení shledal, že nařízení na ten čas vyhovuje, takže není důvodu, aby byl podle zmocnění zákona sněmovně činěn návrh na odvolání jeho.
Výbor se proto usnáší, uložiti nařízení toto prozatím ke spisům.
V Praze dne ......
......
předseda
......
zpravodaj.« Odepřel jsem podepsati tento formulář, ačkoliv jsem byl ujištěn, že takto byla vyřízena všechna vládní nařízení, která byla Národnímu shromáždění na základě zákonného příkazu předložena ke schválení, a vypracoval jsem jménem výboru podrobnou zprávu, která byla předložena poslanecké sněmovně pod č. tisku 336 z r. 1930. Poslanecká sněmovna pak schválila vládní nařízení ve své schůzi, konané dne 2. října 1930.
2. Odepřel jsem podpis předloženého formuláře, protože považuji dosavadní postup za nesprávný z různých důvodů.
Především s hlediska práv a povinností sněmovny samé.
Sněmovní výbor je pouze pomocným orgánem sněmovny. Je to sice velmi důležitý orgán, pracuje-li se v něm správně a věcně, ale přece je to vždy jen orgán pomocný. Podle jednacího řádu sněmovního je výbor povolán, aby prozkoumal předlohy jemu přidělené a aby sněmovně podal o nich zprávu. Výbor tedy připravuje látku pro rozhodnutí sněmovny, ale nemůže toto rozhodnutí nahraditi svým usnesením. Když tedy výbor, jemuž bylo uloženo, aby prozkoumal vládní nařízení, a aby o něm podal zprávu, dá spis prostě založiti, připravuje sněmovnu o její právo, aby se ona vyjádřila o předloženém vládním nařízení.
V právu veřejném je však uznáno, že korelátem práva jest povinnost. Dává-li zákon sněmovně právo, aby prozkoumala vládní nařízení a aby buď schválila nebo zamítla, má sněmovna také povinnost, aby tak učinila. Zanedbává tedy svou povinnost, nevysloví-li souhlas nebo nesouhlas s nařízením. Usnesení výboru nemůže nahraditi tohoto projevu sněmovny, poněvadž zákon nedává výboru k tomu práva. Sněmovna pak sama také nemůže výbor zmocniti, aby místo ní se vyslovil o nařízení, protože zákon nezná takové delegace.
Sněmovní výbor není tedy oprávněn, rozhodnouti sám o vládním nařízení, není oprávněn založiti je ke spisům a nestarati se o ně dále, nýbrž jest povinnen podati sněmovně zprávu s návrhem a přenechati sněmovně konečné rozhodnutí. Dosavadní praksí byl z výboru sněmovního, jenž — jak již řečeno — jest orgánem pomocným, učiněn orgán rozhodující. Takového rázu výbor sněmovní nemá, takže překračuje zřejmě svoji pravomoc, když si přisvojuje rozhodovací právo.
3. Ale praxe ta jest nesprávná také s hlediska právní jistoty.
Vládní nařízení má moc zákona, dokud některá ze sněmoven mu neodepřela souhlasu. Jako každé jiné právní normě, musí se život přizpůsobiti i tomuto nařízení. Ale jak vratký podklad byl dán této změně života!
Je pravda, že i zákon může býti měněn; s tím je nutno vždy počítati. Prožili jsme po převratě velkou řadu poruch, které byly způsobeny rychlými změnami zákonů v době neustálených poměrů poválečných.
Jenže pro změnu zákona obsahuje naše ústava ustanovení, jež jsou značnou ochranou před změnami překotnými a nahodilými: je třeba shodného usnesení obou sněmoven; je třeba souhlasu vlády, která rozhoduje v kolegiu, nežli předloží usnesení sněmoven presidentu republiky k podpisu; je třeba konečně podpisu presidenta republiky.
Nežli tedy dojde ke změně zákona, platný zákon a právní řád na něm založený je chráněn silnými překážkami.
Jak slabá je však naproti tomu platnost vládního nařízení, s nímž dosud obě sněmovny nevyslovily výslovně souhlasu. K tomu, aby pozbylo platnosti, stačí jednoduché usnesení některé ze sněmoven, které může býti zcela nahodilé. Není už dále třeba ke zrušení jeho platnosti ani usnesení druhé sněmovny, ani usnesení vlády, ale rozhodnutí presidenta. Nic, než jednoduché usnesení některé sněmovny.
Snad se mi namítne, že nebezpečí to není tak veliké, kdyžtě žádná sněmovna neučiní ničeho proti vůli vlády, která je vlastně výkonným výborem sněmovní většiny. Dnes je tomu skutečně tak; ale nemusí tomu tak býti v budoucnosti. Jak známo, volební období poslanecké sněmovny a senátu nejsou stejná. Dosud byly oba tyto sbory rozpouštěny současně, takže současně nové volby přivedly do obou sborů stejnou většinu. Ale není jisto, zdali bude vždy možno, rozpustiti oba sbory najednou, zejména to nebude jisto, dojde-li k rozpuštění poslanecké sněmovny za úřednické vlády, která nemá toho stranického zájmu jako kabinet politický. Vždyť jak r. 1925, tak i r. 1929 se vážně uvažovalo o otázce, neměla-li býti rozpuštěna pouze poslanecká sněmovna a senát ponechán dále v činnosti. A to šlo pokaždé o vlády politických stran!
Je samozřejmo, že i v takovém případě vláda musí najíti většinu v obou sněmovnách. Avšak události ve Francii i v Anglii ukazují, jaké obtíže může působiti jiné politické složení druhé sněmovny. Nechce-li tato dostati se do příliš ostrého konfliktu s vládou a s druhou složkou Národního shromáždění, nesvede s nimi zápas o zákon; ale snadno může býti svedena k tomu, aby jednoduchým hlasováním zvrátila platnost nařízení, třebas již několik let platného.
A tak nařízení, kterému se život již úplně přizpůsobil, může býti zcela nahodile zvráceno, nebyl-li zavčas opatřen výslovný souhlas obou sněmoven s ním.
Je tedy dosavadní praxe shora vylíčená nejenom nezákonná, nýbrž i značně nebezpečná, takže musí býti změněna a musí býti přizpůsobena zákonu.
4. Při zkoumání těchto poměrů jsme narazili na otázku, co se má státi s nařízením, jež vláda v čas předložila sněmovnám k rozhodnutí, o němž však sněmovna nerozhodla, poněvadž byla rozpuštěna dříve, nežli tak mohla učiniti.
Vláda vyhověla své zákonné povinnosti, předloživši nařízení v zákonné lhůtě, a není tedy povinna, předkládati je znovu nové sněmovně. Aspoň jí to zákon dosud nikde neukládá.
Přestalo toto nařízení býti předmětem sněmovního jednání?
Touto otázkou se k mé žádosti zabývala presidiální kancelář sněmovní a dospěla k názoru, že takové nařízení přestalo býti předmětem sněmovního jednání, poněvadž všechny sněmovnou nařízené jednací podněty — ať vzešly od vlády či od jednotlivých členů sněmovny — přestávají býti předmětem sněmovního jednání a jsou tedy neprojednatelná.
Nebude snad pochybnosti o tom, že by vláda mohla takové nevyřízené nařízení předložiti i nové sněmovně k rozhodnutí, třebas jí to právní řád dnes platný nenařizuje. Tím méně bude pochybováno o tom, že člen sněmovny by mohl iniciativně navrhnouti, aby sněmovna nařízení schválila nebo neschválila.
Ale k takové iniciativě není ani vláda povinna, ani žádný jednotlivý člen sněmovny.
Na první pohled by se snad mohlo zdáti, že je sledovati stejný postup, jako při jiných předlohách, jež byly odstraněny ze sněmovního jednání rozpuštěním sněmovny: má-li někdo, ať již vláda či nějaká sněmovní skupina, zájem na tom, aby sněmovna se zabývala předlohou, již nevyřídila sněmovna rozpuštěná, bude ji opakovati ve sněmovně nově zvolené.
Ale podobnost jest pouze zdánlivá. U ostatních předloh, nevyřízených rozpuštěnou sněmovnou, nebylo nijak tangováno právo sněmovny ani její povinnost. Vždyť dokud sněmovny s předlohou neprojevily souhlas a dokud souhlas ten nebyl potvrzen presidentem republiky a zákon nevyhlášen, byla předloha kusem papíru, z něhož pro nikoho nevzešla práva ani závazky. Zcela jinak je tomu u nařízení. To nabylo moci zákona, ovlivňuje celý život státu a sněmovny, které se o něm měly vyjádřiti, které mu teprve svým souhlasem měly dáti konečný právní podklad anebo svým nesouhlasem měly je odstraniti, mlčí, ačkoli nekonsumovaly svého ústavního práva a nesplnily své zákonné povinnosti.
Myslím, že jest jasno, že tento stav není správný. Při tom pak nejde o případy ojedinělé. Podle výkazu sněmovní kanceláře bylo v I. volebním období sněmovním předloženo vládou sněmovnám 230 vládních nařízení, z nichž bylo senátem schváleno 33, poslaneckou sněmovnou 8, oběma sněmovnami však pouze dvě nařízení! Ve II. volebním období pak bylo podáno 30 vládních nařízení, z nichž senátem byla schválena dvě, poslaneckou sněmovnou pak ani jediné!
Tyto cifry samy volají po nápravě.
A je tedy třeba odpověděti si na otázku, kdo má dáti podnět, aby nově zvolená sněmovna se zabývala nařízením, jež vláda předložila dřívější sněmovně, aniž je tato vyřídila.
Jsem přesvědčen, že by to v Anglii nebylo otázkou, poněvadž tam dají i ve veřejném životě více na zdravý rozum, nežli na paragrafy.
Faktem jest, že sněmovna nepoužila ve své rozpuštěné formě práva, aby se jako zákonodárné a kontrolující zastupitelstvo lidu vyslovila o zásahu vlády do své vlastní pravomoci. A že národ je podřizován »zákonu«, jenž nebyl vydán z vůle národa, nýbrž jako nouzové opatření.
I kdyby zákony neobsahovaly pražádného ustanovení o tom, co se má v takovém případě státi, dal by Angličanovi jeho zdravý rozum, že předsednictvo sněmovny, jako strážce práv sněmovny, postará se o to, aby sněmovně byla dána možnost, aby využila svého rozhodovacího práva.
U nás sněmovní kancelář váhá, protože jednací řád něco podobného předsednictvu výslovně nenařizuje. To je pravda, zákonodárce prostě nemyslil na potřebu předpisu pro takový případ.
Ale jednací řád sněmovny ukládá předsednictvu, aby vedlo sněmovnu a spravovalo věci jí se týkající.
Už z tohoto všeobecného předpisu vyplývá povinnost předsednictva, aby sněmovna nebyla připravena o své zákonné právo, aby se vyslovila o platnosti vládního nařízení. Jednací řád je souborem předpisů, jež mají usměrniti jednání sněmovny, aby tato mohla splniti svoje úkoly co nejsnadněji; nesmí však býti vykládán tak, aby se stal brzdou pro výkon práv sněmovny.
Úzkoprsý výklad, kterého se sněmovnímu jednacímu řádu dostává sněmovní kanceláří, způsobuje, že sněmovna neplní úplně svých povinností a že celá řada právních norem postrádá dosud právního schválení.
Aby však tato otázka byla vyřešena naprosto jasně, bude třeba, aby bylo do zákona pojato ustanovení, že vláda je povinna, předložiti vládní nařízení sněmovně nově zvolené, nabylo-li vyřízeno sněmovnou rozpuštěnou; anebo že předsednictvo přidělí v jedné z prvých schůzí nově zvolené sněmovny příslušnému výboru vládní nařízení, která nebyla vyřízena sněmovnou rozpuštěnou.

Citace:

Prof. Alois Zucker. Sborník věd právních a státních. Praha: Bursík & Kohout, 1907, svazek/ročník 7, s. 268-268.