NPD documents search: Boh. adm., 12 (1930), sv. 1

— Č. 8621 —
Č. 8621.

Horní právo. — Pojištění sociální: I. * Ustanovení § 69 zák. č. 242/22 o bratrských pokladnách, jímž je upraveno sistační právo zástupce dozorčího úřadu, nebrání úřadu dozorčímu, aby u výkonu své dozorčí moci podle § 68 téhož zák. usnesení orgánu bratrské pokladny zrušil. — II. * Dozorčí úřad nad bratrskou pokladnou není podle § 71 zák. č. 242/22 oprávněn, nahraditi svým opatřením usnesení, jež některý orgán pokladny učiniti mohl, avšak učiniti odepřel. — III. * Odpor, podaný dozorčím výborem bratrské pokladny podle § 47 zák. č. 242/22 proti usnesení představenstva nebo společné schůze jest starosta povinen předložiti dozorčímu úřadu ihned a není oprávněn předložení — Č. 8621 —
odporu zdržovati až do usnesení představenstva o tomto odporu. — IV. * Min. prací bylo oprávněno dáti funkce zákonných orgánů ústřední bratrské pokladny ve smyslu § 70 zák. č. 242/22 vykonávati i správní komisí zřízenou podle § 84 zák. č. 242/22. Stanovy ústřední bratrské pokladny, na nichž se tato správní komise usnesla, nejsou pro tento svůj původ neplatny. — V. * Stanovami ústřední bratrské pokladny mohou býti k usnášení společné schůze představenstva a dozorčího výboru přikázány i jiné věci, než které jsou společné schůzi vyhrazeny v § 46 zák. č. 242/22. — VI. Ustanovení stanov ústřední bratrské pokladny, že dozorčí výbor jest oprávněn používati pomocných sil, že si tyto pomocné síly ustanovuje samostatně, že na instrukci pro tyto pomocné síly usnáší se společná schůze představenstva a dozorčího výboru a že náklady na jejich úřadování nese Ústřední bratrská pokladna až do výše usnesené společnou schůzí, nejsou v rozporu se zákonem.
(Nález ze dne 21. května 1930 č. 3662.)
Věc: Ústřední bratrská pokladna v Praze a dozorčí výbor Ústřední bratrské pokladny v Praze (adv. Dr. Jos. Pícek a Dr. Jos. Kašpar z Prahy) proti ministerstvu veřejných prací o pomocné síly dozorčího výboru a instrukce pro ně.
Výrok: Rozhodnutí ze 16. dubna 1927 č. 20364, pokud jím vydána byla instrukce pro pomocné síly dozorčího výboru Ústřední bratrské pokladny, a rozhodnutí ze 3. května 1927 se zrušují pro nezákonost. Rozhodnutí z 18. března 1927 a ze 16. dubna 1927 č. 20364, pokud jimi byla Ústř. bratr. pokladně uložena povinnost vzíti na vědomí, že dozorčí výbor bude používati určitý počet určitě kvalifikovaných pomocných sil, zrušují se pro vady řízení. V ostatním se stížnosti Ústř. bratr. pokladny zamítají pro bezdůvodnost.
Důvody: Ve společné schůzi představenstva a dozorčího výboru Ústř. bratr. pokladny v Praze z 1. března 1927 bylo většinou hlasů odepřeno: 1. vzíti na vědomí, že dozorčí výbor přijal jako své pomocné síly k provádění prací uložených mu zákonem a stanovami dva koncejtní úředníky kromě potřebných sil kancelářských, 2. schváliti návrh instrukce, již dozorčí výbor pro tyto své pomocné síly vypracoval, a 3. schváliti rozpočet dozorčího výboru na rok 1927 o nákladu na tyto pomocné síly.
Proti tomuto usnesení podal dozorčí výbor jednak odpor u představenstva pokladny podle § 86 stanov, jednak dozorčí stížnost k min. prací podle § 68 zák. č. 242/22.
Tuto stížnost vyřídilo žal. min. nař. výnosem z 18. března 1927 v ten rozum, že 1. usnesení společné schůze, pokud jím jakákoli úhrada nákladů na pomocné síly dozorčího výboru byla odepřena, zrušilo podle § 68 zák. č. 242/22 jako odporující stanovám a současně nařídilo, aby — Č. 8621 —
se společná schůze usnesla aspoň o nejnutnější úhradě, při čemž jí vzhledem k rozsahu působnosti Ústř. bratr. pokladny, na jejíž celkové hospodaření má dozorčí výbor dohlížeti, bude vzíti za základ potřebu dvou sil úřednických, a to jednoho právníka a jednoho zdatného účetního, dále jedné kane. síly a jednoho zřízence; 2. rozhodnutí o způsobu, jak se má vyhověti předpisu § 85 odst. 3 stanov, t. j. schválení instrukce pro pomocné síly dozorčího výboru, čítaje v to i ustanovení těchto sil, si vyhradilo až do vyřízení odporu, podaného dozorčím výborem, a 3. uložilo představenstvu pokladny, aby tento odpor bez prodlení, nejdéle do 7 dnů, jemu předložilo.
Podáním z 25. března 1927 poukázala Ústř. bratr. pokladna k bodu 3. posléze uvedeného výnosu k tomu, že jí příkazu tam udělenému nelze vyhověti, poněvadž podle § 86 odst. 5 stanov má odpor dozorčího výboru předložiti min.-u představenstvo, jež bylo svoláno teprve na den 7. dubna 1927 a na dřívější termín svoláno býti nemohlo, poněvadž podle § 80 odst. 2 stanov musí mezi svoláním schůze představenstva a jejím konáním uplynouti aspoň 10 dnů.
Toto podání vyřídilo žal. ministerstvo dalším nař. výnosem z 30. března 1927, v němž 1. prohlásilo, že Ústř. bratr. pokladna byla povinna udělenému příkazu vyhověti ve stanovené lhůtě již podle § 69 odst. 1 zák. č. 242/22, že však nad to podle § 86 odst. 4 stanov předkládá odpor i protokol starosta, jenž tu zastupuje představenstvo, jehož usnášení se o tomto předkládání se nikde nenařizuje; 2. nařídilo na základě §§ 68 a 69 zák. č. 242/22, aby odpor i protokol byly předloženy nejdéle do 6. dubna 1927; 3. nařídilo na základě týchž zákonných ustanovení, aby odpory, podané podle § 86 stanov s dotyčnými zápisy, byly na příště předkládány nejdéle do 14 dnů od podání odporu, a 4. pro případ neuposlechnutí předchozích nařízení pohrozilo použitím prostředků podle V. hlavy zák. č. 242/22.
Dne 2. dubna 1927 konána nejprve schůze představenstva pokladny a na to společná schůze představenstva a dozorčího výboru.
Ve schůzi představenstva učiněna tato usnesení:
1. předložiti odpor dozorčího výboru s poukazem a) na nezákonnost a neodůvodněnost požadavků dozorčího výboru, jenž není oprávněn zřizovati si pomocné síly, ježto je sám k provádění svých funkcí plně kvalifikován a podle § 85 stanov není oprávněn vykonávání těchto funkcí přenášeti na jiné, a b) na to, že min. může podle § 86 odst. 5 stanov usnesení pokladny pouze sistovati, nikoli však také svým rozhodnutím nahraditi. 2. Navrhnouti společné schůzi a) schválení instrukce pro pomocné síly dozorčího výboru, podle níž může si tento výbor přibrati jen pomocné síly manipulační a kancelářské, a to nejvýše 1 až 2, jež pak nesmějí vykonávati žádné funkce samostatné; b) aby bylo usneseno, že náklad na tyto kane. síly hradí se z prostředků Ústř. bratr. pokladny nejvýše do obnosu 30 000 Kč ročně.
Usnesení o tomto návrhu ad 2. přítomný zástupce min. prací zastavil, poněvadž min. již ve výnosu z 18. března 1927 prohlásilo, že o instrukcích rozhodne samo. Když pak návrh ad 2. uvedený byl také — Č. 8621 —
ve společné schůzi představenstva a dozorčího výboru přijat, zastavil zástupce min. také toto usnesení.
Nař. výnosem ze 16. dubna 1927 č. 20598 žal. min.: 1. schválilo na základě §§ 68 a 69 zák. č. 242/22 zastavení usnesení představenstva i společné schůze představenstva a dozorčího výboru z 2. dubna 1927, poněvadž a) usnesením o instrukci bylo zasaženo do úředního jednání, jež si v této věci min. ve svém pravoplatném výn. z 18 března 1927 samo vyhradilo, a b) usnesení o nákladech na pomocné síly odporovalo nařízení, danému v témže pravoplatném výměru; 2. zrušilo usnesení tato z týchž důvodů, při čemž poukázalo na to, že představenstvo pokladny a tím i pokladna sama odpírá řešiti otázku nákladů na pomocné síly dozorčího výboru podle nař. z 18. března 1927, jež svým vydáním nabylo právní účinnosti, a 3. toto nařízení o úhradě nákladů opakovalo s pohrůžkou, nebude-li mu vyhověno, že bude použito ustanovení § 68 zák. č. 242/22.
Současným dalším nař. výnosem ze 16. dubna 1927 č. 20364 vyřídilo žal. min. odpor dozorčího výboru proti usnesení společné schůze z 1. března 1927 tak, že 1. usnesení o instrukci pro pomocné síly dozorčího výboru (včetně usnesení o ustanovení těchto sil) ve smyslu § 47 odst. 3 zák. č. 242/22 zastavilo a zrušilo, a 2. dodatkem ke svému výnosu z 15. března 1927 a) jednak uložilo pokladně povinnost vzíti na vědomí, že dozorčí výbor bude při svých kontrolách používati dvou úředníků konceptních a tří sil manipulačních, b) jednak dodatkem k svému nařízení z 18. března 1927 uložilo Ústř. bratr. pokladně povinnost dáti těmto pomocným silám vše, čeho je podle cit. nař. potřebí k provádění kontroly stanovené §em 45 větou 1 zák. č. 242/22, jakož i povinnost dáti obdobné pokyny také rev. bratr. pokladnám nejdéle do 8 dnů, a c) vydalo samo instruktivní předpisy pro uvedené pomocné síly.
Také proti tomuto rozhodnutí podala Ústř. bratr. pokladna rozklad z 26. dubna 1927, v němž namítala, že příkazu uděliti revírním bratr. pokladnám potřebné pokyny do 8 dnů nemůže vyhověti, poněvadž příkaz ten je adresován představenstvu, jež bylo lze svolati teprve na den 4. května 1927, a nejde o věc, již by mohl za představenstvo provésti starosta pokladny, neboť podle § 85 bodu 5 stanov může tak učiniti jen v případech nutných, kde by úkon jeho neodporoval ani zákonu ani stanovám, v daném případě však nejde o věc naléhavou, nad to pak starosta má za to, že příkaz min. zákonu i stanovám odporuje.
Rozklad tento vyřídilo konečně min. nař. výnosem z 3. května 1927, v němž 1. setrvalo na svém příkazu, avšak povinnost jest v něm uložena pokladně; toto nařízení jest pro pokladnu jeho doručením závazné, takže na něm usnesením představenstva nelze nic měniti; proto jest starosta povinen použíti práva daného mu stanovami a opatřiti včas, co mu uloženo; 2. pro případ neuposlechnutí pohrozilo min. rozpuštěním představenstva; 3. k bližšímu vysvětlení toho, jaké »potřebné pokyny« má Ústř. pokladna dáti pokladnám revírním, poučilo st-lku, že prozatím stačí uvědomění o povinnostech, uložených pokladně ústřední, a vyzvání, aby také ony vyhověly těmto příkazům, a 4. vyzvalo dozorčí výbor, aby potřebné — Č. 8621 —
kontroly byly vždy zahájeny aspoň jedním členem dozorčího výboru, který si určí způsob provedení.
O stížnostech uvážil nss toto:
Nař. rozhodnutí byla žal. min.-em vydána u výkonu dozorčí moci, která mu nad Ústř. bratr. pokladnou podle § 68 odst. 1 zák. č. 242/22 přísluší. Vykonávajíc tento dozor, žal. min. jednak zastavilo výkon některých usnesení orgánů pokladny, t. j. představenstva, společné schůze představenstva a dozorčího výboru, pokud se týče potvrdilo zastavení některých usnesení těchto orgánů, vyslovená v dotčených schůzích zástupcem min-a — jednak usnesení ta zrušilo, a konečně v jednom případě (vydání instrukce pro pomocné síly dozorčího výboru) nahradilo usnesení společné schůze vlastním svým opatřením.
Stížnost Ústř. bratr. pokladny vytýká, že žal. min. v obou posléze dotčených bodech překročilo meze dozorčí moci zákonem jemu přikázané, a to již proto, že podle zákona je toliko oprávněno usnesení orgánů pokladny zastaviti, není však oprávněno je rušiti, tím méně pak nahražovati vlastním svým opatřením. — Je tedy předem na sporu otázka po hranicích dozorčí moci žal. min. nad stěžující si pokladnou v obou dotčených směrech.
Prováděje reorganisaci soc. pojištění zaměstnanců v hornictví, nepřenesl zák. č. 242/22 pojištění toto do správy státní, nýbrž zřídil za tím účelem zvláštní ústavy: Ústřední bratrskou pokladnu a revírní bratrské pokladny, jichž řízení svěřil orgánům, voleným řad zaměstnanců i zaměstnavatelů, ponechav jim při provádění tohoto pojištění rozsáhlou samosprávu. Samosprávu tuto arci nezůstavil bez omezení. Nehledě k podrobným směrnicím, daným již v zákoně samém jak pro organisaci těchto pokladen, tak pro jejich hospodaření, a nehledě dále k jisté kontrole instanční, podrobil zákon v odst. V. bratrské pokladny státnímu dozoru konanému z úřední moci a povinnosti. Co jest předmětem tohoto dozoru, stanoví § 68 odst. 2 a 3 v ten smysl, že dohled se týká především přesného zachovávání předpisů zákonů a stanov, jakož i podmínek pro trvalou způsobilost bratrské pokladny k plnění jejích závazků, a že dozorčí úřad pečuje obzvláště o to, aby kapitály bratrské pokladny byly řádně uloženy a aby i celé ostatní hospodaření pokladny odpovídalo platným předpisům a konečně aby byly vždy prováděny zevrubné a jasné účetní uzávěrky a bilance. Že by byl žal. úřad překročil rámec své dozorčí kompetence, pokud jde o předmět dozoru, stížnost nenamítá.
Prostředků, jichž má dohlédací úřad při provádění státního dozoru používati, zákon nevypočítává. V § 68 mluví se jen o nařízeních a o rozpuštění představenstva, v § 69 o zastavení usnesení pokladničních orgánů a v § 70 o některých úkonech náhradních. Nelze však míti za to, že prostředky právě zmíněné podávají vyčerpávající seznam všelikých prostředků, v nichž se dozorčí moc státních úřadů vůči bratrským pokladnám může projevovati. Již z toho, že zákonodárce státním úřadům nařídil, aby dohlížely na to, aby bratrské pokladny přesně plnily povinnosti svrchu uvedené, je zřejmo, že chtěl se takto postarati o účinnou — Č. 8621 —
záruku plnění těchto povinností, a že tedy, třebas nevypočítával dopodrobna prostředky, jichž dohlédací úřad smí při tom používati, již tím, že mu dozor ten svěřil, zmocnil jej užívati všelikých prostředků, které v dozorčí moci nutně musí býti obsaženy, aby dozor byl zárukou opravdu účinnou.
K těmto prostředkům, dozorčí moci immanentním, náležejí netoliko dozorčí rozkazy, směřující k tomu, aby orgány pokladny své positivní povinosti zákonné plnily a aby plnily je podle zákona, nýbrž i dozorčí opatření, jimiž dozorčí úřad zakazuje neb zamezuje úkony zákonným neb statutárním povinnostem bratrské pokladny odporující.
Stížnost hájí názor, že státní úřad dozorčí je ve směru posléze dotčeném omezen na právo sistační, upravené v § 69, podle něhož zástupce dozorčího úřadu, vyslaný do schůze a zasedání orgánů bratrské pokladny, je povinen zastaviti usnesení, která zákonu nebo stanovám odporují, s tím účinkem, že úřad dozorčí může pak v určité lhůtě »doručiti písemný výnos o zastavení«.
Stížnost však přehlíží, že dozorčí prostředky uvedené v § 69 přistupují k dozorčím prostředkům podle § 68 (arg. slova: »dozorčí úřad jest dále oprávněn«), a že bezprostřední dozorčí rozkazy a zákazy založené na § 68 nejsou předpisy § 69 nijak omezeny. Neboť § 69 se dozorčích prostředků v § 68 uvedených nijak nedotýká, nýbrž jen upravuje dozorčí prostředky přezvědné (nahlížení do knih a pod.), a mimo to normuje postavení delegáta úřadu dozorčího, dávaje i tomuto pouhému delegátu úřadu oprávnění, aby již ve schůzi neb zasedání závadné usnesení s výhradou definitivního opatření úřadu dozorčího zastavil, tedy aby učinil dozorčí opatření povahy prozatímné. O rozsahu dozorčího práva úřadu dozorčího není tímto předpisem nic řečeno, a sluší proto odpověď na otázku, je-li dozorčí úřad oprávněn zrušiti usnesení orgánu bratrské pokladny, jež příčí se zákonu neb stanovám, hledati nikoli v § 69, nýbrž ve všeobecných dozorčích předpisech § 68 a v povaze a účelu moci dozorčí, z nichž však nedá se vyvoditi, že dozorčí úřad, maje zameziti výkon usnesení příčícího se zákonu nebo stanovám, nesměl by za tímto účelem závadné usnesení formálně odstraniti, tedy zrušiti.
Proti tomu nelze přesvědčivě argumentovati v ten způsob, že mluví-li se v § 69 o pouhém »zastavení« a nikoli o zrušení, sluší toto omezení dozorčího zákroku vztahovati i na dozorčí »nařízení« podle § 68 a že tedy i podle § 68 může dozorčí úřad usnesení bratrské pokladny toliko »zastaviti«. Neboť nehledě ke zmíněné již akcesorní povaze dozorčího prostředku sistace podle § 69, chtěl tu zákon, dávaje zástupci dozorčího úřadu, přítomnému ve schůzi orgánu bratrské pokladny, právo usnesení prozatímně zastaviti, čeliti tomu, aby provedením usnesení nestal se zákrok dozorčího úřadu podle § 68 zák. bezúčinným. Ostatně obrat »výnos o zastavení«, jehož zákon v § 69 použil, není tak jednoznačný, že by musil znamenati jedině (definitivní) zastavení usnesení a že by tedy vylučoval výklad, že tento výnos může obsahovati i formální zrušení usnesení delegátem dozorčího úřadu prozatímně zastaveného, a to tím — Č. 8621 —
méně, ježto právní různost mezi dozorčím aktem sistačním a dozorčím aktem zrušovacím nerozumí se sama sebou (srov. Boh. A 1069/21, str. 1000).
Naproti tomu nemohl nss uznati, že by dozorčí úřad byl prostě z titulu své moci dozorčí oprávněn úkony orgánů pokladny nahražovati za všech okolností svými úkony vlastními (náhradními).
Úkon náhradní, jímž úřad dozorčí jedná za subjekt jeho dozoru podřízený, jeví se, pokud z positivních předpisů nevyplývá nic jiného, zpravidla jako exekuční výkon rozkazů dozorčích. Lze sice připustiti, že pokud dozorčí úřad nemá po ruce jiných, účelu přiměřených prostředků, může výjimečně sáhnouti k úkonu náhradnímu, aby účelu dozoru bylo dosaženo (srovnej Boh. A 209/19, 715/21, 879/21). Jestliže však zákon poskytuje dozorčímu úřadu positivně určené prostředky, jimiž splnění rozkazů a zákazů dozorčích má a může býti vynuceno, jako činí právě zákon o bratr. pokladnách v § 68 odst. 4 a 5, a jestliže týž zákon v § 70 odst. 2 stanoví přesné podmínky, kdy dozorčí úřad náhradní úkon smí provésti, sluší z toho usuzovati, že úřad dozorčí zásadně není oprávněn sáhnouti k úkonu náhradnímu.
Pokud tedy žal. min. ve svém rozhodnutí ze 16. dubna 1927 vydalo samo instrukční předpisy pro pomocné síly dozorčího výboru, nemělo pro tento svůj náhradní úkon ve své všeobecné moci dozorčí zákonného podkladu. Žal. min. ovšem v odůvodnění svého rozhodnutí dovozuje, že bylo v daném případě oprávněno dotčenou instrukci vydati, poněvadž byly splněny podmínky § 70 odst. 2 cit. zák. Než žal. min. nevykládá správně podmínky, na které je oprávnění dozorčího úřadu, vykonávati výjimečně práva a povinnosti jednotlivých orgánů pokladny, zákonem vázáno.
Dotčené podmínky jsou tyto: buď že pravidelné orgány bratrské pokladny nedají se sestaviti, nebo že nejsou pro jiné překážky s to, aby svým zákonným nebo statutárním povinnostem vyhověly.
Žal. ministerstvo má za to, že v daném případě splněna byla tato druhá podmínka a spatřuje překážku splnění zákonné a statutární povinnosti, t. j. povinnosti usnésti se na instrukci pro pomocné síly dozorčího výboru, v tom, že představenstvo, resp. většina společné schůze i po vysvětlení, které podal zástupce dozorčího úřadu, setrvaly na názoru, že předpisu § 85 odst. 3 stanov, podle něhož o instrukci pro pomocné síly dozorčího výboru má se usnésti společná schůze, není třeba dbáti. Než pod pojem »jiné překážky«, jež podle cit. zák. ustanovení zakládají pro dozorčí úřad oprávnění, aby provedl na místě některého orgánu pokladny úkon náhradní, lze subsumovati jen takové skutečnosti, jež leží mimo vůli těchto orgánů. Tomu nasvědčuje především již obrat »nejsou-li pro jiné překážky s to, aby svým povinnostem vyhověly«242/1922 sb., § 70.2, kterýž přiléhá jen na takové překážky, jež dotyčný orgán nemůže odvrátiti, ani kdyby je odvrátiti chtěl. Hlavně však mluví pro tento výklad dotčená již ustanovení § 68 odst. 4 a 5 zák., která poskytují dozorčímu úřadu prostředky pro případ, že určitý orgán bratrské pokladny (t. j. předsednictvo) zdráhá nebo vzpírá se dozorčí »nařízení« splniti. — Č. 8621 —
Poskytuje-li však zákon právě pro tento případ dozorčímu úřadu celou stupnici zvláštních prostředků, nelze za to míti, že dozorčí úřad v tomže případě smí použiti podle svého svobodného výběru prostředku jiného, který podle své positivní úpravy není mu dán pro případ chtěného odporu orgánů pokladny proti dozorčímu nařízení. Je sice pravda, že dovolaná ustanovení v § 68 odst. 4 a 5 zák. týkají se toliko představenstva bratrské pokladny. Plyne-li však ze srovnání § 70 odst. 2 a § 68 odst. 4 a 5, že předpis § 70 odst. 2 se vztahuje jen na případ překážek objektivních, na vůli orgánu pokladny nezávislých, sluší předpis tento vykládati v tomto smyslu vůbec a vždycky, i když jde o otázku jeho použitelnosti na jiný orgán pokladny než představenstvo, tedy také, když jde o jeho použití na společnou schůzi, a to tím spíše, když chtěnému odporu těchto jiných orgánů pokladny může úřad dozorčí čeliti jinými prostředky danými mu v §§ 70 a 71.
Řídě se těmito úvahami, nemohl nss nalézti, že žal. min. mělo v zákonném předpisu, jehož se dovolalo, dostatečnou oporu pro samostatné vydání dotčené instrukce a poněvadž ani z jiných předpisů zákona nedá se zákonné zmocnění k tomuto úkonu vyvoditi, musil nss uznati, že žal. min. v tomto bodě překročilo meze své moci dozorčí.
S otázkou po rozsahu dozorčí moci žal. úřadu souvisí další námitka stížnosti, že žal. min. nebylo oprávněno rozhodovati o odporu, podaném dozorčím výborem proti usnesení společné schůze, ohledně instrukce pro pomocné síly dozorčího výboru, ježto prý zákon min.-u takovéto kompetence nedává. Jak již shora bylo uvedeno, vydalo žal. min. veškerá rozhodnutí, jež v přítomné věci učinilo, u výkonu své zákonné kompetence dozorčí. Podle ustálené judikatury nss-u vykonávají státní úřady dohlédací právo na ochranu zájmů veřejných z moci úřední, tedy bez ohledu na to, zda k nim došlo či nedošlo nějaké oznámení, ať již označené jako stížnost, odvolání nebo jako odpor. Proto bylo žal. min. i v daném případě oprávněno, podrobiti svému dozorčímu zkoumání všechna usnesení stěžující si pokladny, a je lhostejno, zdali jeho dozorčí zakročení bylo snad vyvoláno podáním dozorčího výboru, které by nebylo lze uznati za odpor v techn. smyslu § 47 zák., tedy za opravný prostředek, kterýž zákon dozorčímu výboru na ochranu zájmů jím zastupovaných poskytl, a o němž dozorčí úřad je netoliko oprávněn, nýbrž vůči dozorčímu výboru i povinen vydati »rozhodnutí«.
Tím je vyvrácena zároveň již také námitka, že prvé z nař. rozhodnutí trpí vadou řízení, poněvadž bylo vydáno na základě jakéhosi podání, jež stěžující si pokladně nebylo předem sděleno k vyjádření. Poněvadž úřad dozorčí může u výkonu dozoru zakročiti proti pokladně z moci úřední, aniž musí čekati na nějaké oznámení, a poněvadž není ani předpisu ani neplyne z povahy věci, že by úřad před takýmto dozorčím zákrokem musil pokladně dáti příležitost k tomu, by se o chystaném jeho zákroku vyjádřila, nelze spatřovati vadu řízení ani v tom, jestliže úřad podání, jež bylo snad podnětem k dozorčímu zákroku, pokladně předem nesdělí. Je ovšem pravda, že chtěl-li by dozorčí úřad založiti své dozorčí opatření na skutečnostech, které mu ani úředně známy nejsou, ani dosud — Č. 8621 —
zjištěny nebyly, musil by předem dáti pokladně příležitost, aby se o nich vyjádřila. Že by však tento požadavek byl žal. úřadem zanedbán, stížnost nevytýká.
V rámci úvah o mezích dozorčí kompetence žal. min. dlužno se zabývati ještě námitkou, že min. nebylo oprávněno ukládati pokladně, aby mu odpor podaný dozorčím výborem předložila do 7 dnů a aby napříště odpory takové předkládala mu vždy do 14 dnů.
Námitkou touto stížnost zásadně nepopírá oprávnění žal. min. naříditi Ústř. bratr. pokladně, aby mu odpor dozorčím výborem podaný předložila a aby jej předložila, resp. v budoucnosti předkládala ve lhůtě min.-em určené. St-lka spatřuje nezákonné zkrácení svého práva jen v tom, že předkládací lhůta byla stanovena příliš krátce.
Nezákonnost tohoto stanovení lhůty snaží se stížnost především dovoditi z předpisu § 231 hor. zák., podle něhož rozhodnutí úřadu báňských je zásadně vykonatelné teprve po uplynutí lhůty rekursní. Avšak argumentace tato selhává již proto, že dovolaný předpis týká se pouze vykonatelnosti takových rozhodnutí báňských úřadů, proti nimž je přípustný rekurs k úřadu nadřízenému, nevztahuje se však na rozhodnutí báň. úřadů nejvyšší stolice, která stávají se vykonatelnými již doručením, což je ostatně patrno i z ustanovení § 17 zák. o ss, podle kteréhož ani podání stížnosti k nss nestaví vykonatelnost správního rozhodnutí neb opatření, nýbrž může býti toliko podkladem pro žádost za přiznání účinku odkládacího, o kteréžto žádosti přísluší rozhodnouti úřadu správnímu, jehož výrok je stížností vzat v odpor.
Zbývá tudíž jen zkoumati, zdali lhůta předepsaná k předložení odporu se snad nepříčí proto zákonu, že nestačí, aby o podaném odporu bylo provedeno ono řízení, k němuž je pokladna podle zákona resp. stanov povinna. St-lka vskutku v tomto smyslu námitku svou formuluje, uvádějíc, že byl-li odpor podán, musí představenstvo dříve než odpor byl předložen, učiniti k podanému odporu své vlastní usnesení. Avšak s tímto výkladem zákona není možno souhlasiti.
Podle § 47 odst. 2 cit. zák. sluší ovšem odpor proti usnesení představenstva nebo společné schůze dodati »představenstvu«, a to ve dvou stejnopisech. Avšak již v následovní větě je výslovně ustanoveno, že starosta představenstva, tedy nikoli představenstvo, má jeden stejnopis odporu včas podaného předložiti dozorčímu úřadu, aby o něm rozhodl. Stanoví-li tedy zákon, že odpor sluší dodati »představenstvu«, je tím řečeno jen tolik, že představenstvo je prostě podacím místem pro podávání odporu. Představenstvu zajisté není bráněno, aby se o odporu vyjádřilo, a předpis, že odpor musí býti dodán představenstvu ve dvou stejnopisech, z nichž jen jediný se úřadu dozorčímu předkládá, přímo tomu nasvědčuje, že zákon chce představenstvu poskytnouti příležitost, aby k podanému odporu zaujalo stanovisko. Z toho však neplyne, že by i stejnopis určený pro úřad dozorčí měl býti u představenstva zadržován po tak dlouho, až představenstvo na svém projevu k podanému odporu se usnese. Naopak předpis, který starostovi ukládá, aby jeden stejnopis odporu předložil úřadu dozorčímu, zní tak kategoricky, že není — Č. 8621 —
možno splnění jeho činiti závislým na tom, až představenstvo se sejde a usnesení učiní. Lhůta stanovená žal. úřadem k předložení odporu se tedy proto, že ve lhůtě této není možno schůzi představenstva konati, nepříčí ustanovením zákona.
V další námitce obrací se st-lka proti tomu, že se žal. min. opírá ve svých vývodech o stanovy Ústř. bratr. pokladny, že však stanovy tyto nejsou pro pokladnu závazny, poněvadž nebyly usneseny valnou hromadou, jež podle § 55 bodu 3 zák. č. 242/22 jest výlučně povolána se o nich usnášeti, nýbrž byly vydány správní komisí, jež byla podle § 84 odst. 2 téhož zákona zřízena jen pro dobu přechodnou a byla oprávněna a příslušna provésti pouze likvidaci dosavadních pokladen a převod jejich jmění, práv a závazků na nové bratrské pokladny, nebyla však příslušná usnášeti se o stanovách, platných a závazných pro Ústř. bratr. pokladnu, která se teprve měla ustanoviti. O této námitce uvažoval nss následovně:
Není o tom sporu, že na stanovách, o něž se žal. min. opírá, neusnesla se valná hromada Ústř. bratr. pokladny, nýbrž že tak učinila správní komise, zřízená pro tuto pokladnu min.-em prací podle § 84 odst. 2 zák. 242/22, a to v době před 1. říjnem 1927, t. j. v době, kdy ještě likvidace sloučených bratr, pokladen nebyla skončena (sr. vl. nař. č. 197/23 a vyhl. min. veř. pr. č. 202/24), a že tyto stanovy byly žal. min.-em schváleny již dne 27. září 1924. Stížnosti jest přisvědčiti, že na základě zákona samého (§ 84 odst. 2) byla tato komise oprávněna prováděti jen likvidaci dosavadních pokladen a převod jejich jmění, práv a závazků na novou Ústř. bratr. pokladnu, a že zákon sám správní komisi nepovolal k tomu, aby se také usnesla na stanovách, závazných pro pokladnu po jejím ustavení.
Leč stížnost přehlíží ustanovení § 71 cit. zák., jenž zmocňuje dozorčí úřad, aby, znemožňují-li zvláštní okolnosti správu pokladny stanovám vyhovující, převzal správu její do vlastních rukou a aby ustanovil k vedení jejímu svého zástupce čili gerenta. Není o tom sporu — a zástupci jak představenstva pokladny tak i dozorčího výboru na to při veř. ústním líčení sami poukázali —, že dne 1. října 1924, kdy celý zák. č. 242/22 počal působiti a kdy likvidace dosavadních pokladen byla prohlášena za skončenu, takže tohoto dne měla zejména také Ústř. bratr. pokladna zahájiti vlastní svou činnost vlastními orgány, nebylo okamžité ustanovení těchto orgánů prostě možno, ano že k ustanovení jich ještě po dlouhou dobu dojiti nemohlo a nedošlo, takže fakticky i po tomto termínu vedla správu Ústřední bratr. pokladny dosavadní správní komise, zřízená podle § 84 odst. 2 cit. zák. Tento stav sluší zajisté uznati za »zvláštní okolnost, znemožňující správu pokladny stanovám vyhovující«, na jakou v § 71 zák. je pomýšleno. Že takovýto stav fakticky nastane, musilo býti a také bylo žal. min. známo již v době před 1. říjnem 1924. Jestliže tedy min. za tohoto stavu dalo krátce před 1. říjnem 1924 vypracovati správní komisí stanovy, jež podle svého znění (§ 149) měly nabýti účinnosti současně se zák. č. 242/22, tedy dnem 1. října 1924, a jež měly tedy platiti pro dobu, o níž žal. min. předem vědělo, — Č. 8621 —
že v ní správa pokladny pravidelnými orgány a tedy ani usnesení stanov valnou hromadou nebude možno, kdežto řádné funkcionování pokladny beze stanov nebylo myslitelno, dlužno svrchu dotčená opatření žal. min. uznati za opatření učiněná na základě § 71 cit. zák. a nelze tudíž stanovy pro způsob jejich vzniku považovati za neplatné a pro pokladnu nezávazné.
Stížnost ovšem namítá ještě, že aspoň některá ustanovení těchto stanov, o něž se nař. rozhodnutí opírá, jsou neplatná, a to proto, že jsou v rozporu se zákonem. Tak prý ustanovení § 85 odst. 2 stanov, že při provádění dozorčích prací může dozorčí výbor použíti pomocných sil, odporuje předpisu § 50 odst. 2 zák. č. 242/22, podle něhož je působnost v dozorčím výboru funkci čestnou. Názoru tomuto rovněž nelze přisvědčiti. Z předpisu zákona, že působnost v některém orgánu pokladny jest funkcí čestnou, nenásleduje, že nositel čestné funkce je povinen veškeré úkony k funkci této se pojící vykonávati osobně. To ostatně představenstvo, jež jménem Ústř. bratr. pokladny stížnost k nss podalo, samo připouští, když si vindikuje právo používati sil pomocných, ačkoli předpis § 50 odst. 2 o čestné povaze funkce platí právě tak pro představenstvo jako pro výbor dozorčí.
Nasvědčuje tomu také ustanovení § 47 odst. 1, které vedle funkcionářů jmenuje výslovně i zřízence pokladny, a které podle § 56 odst. 2 zák. platí také pro Ústř. bratr. pokladnu. Podle tohoto ustanovení nejsou k vykonávání agendy bratr. pokladen povoláni jen funkcionáři její, nýbrž vedle nich také zřízenci. Že pak zákon těmito »zřízenci« nemyslí snad jen podřízené síly kancelářské, lze poznati již ze samého ustanovení § 47, které usnášení o směrnicích pro tyto »zřízence« vyhražuje jako věc zvlášť důležitou společné schůzi představenstva a dozorčího výboru, mimo to pak i z ustanovení § 28 odst. 3 zák., kde se mluví o přijímání a propouštění vedoucích a definitivních úředníků, lékařů a zřízenců, takže nemůže býti pochybností o tom, že čestná povaha funkce ve smyslu tohoto zákona nic nebrání, aby některé úkony správní, a to i úkony náležející k funkcím »vedoucím« byly svěřovány silám jmenovaným a placeným. Cit. ustanovení § 28 je dáno jen pro revírní pokladny, ale z ustanovení § 47 odst. 2, které rovněž platí pro rev. pokladny, je zřejmo, že zákon v tomto posléze uvedeném předpisu, používaje výrazu »zřízenci«, chce tím označiti zaměstnance všech oněch kategorií, jež jsou uvedeny v § 28 odst. 3. Rozpor mezi §em 85 odst. 2 a §em 50 odst. 2 zák., stížností tvrzený, je tedy jen domnělý.
Další protizákonnost stanov spatřuje stížnost v tomže ustanovení § 85 odst. 2 a 3 stanov, pokud se v něm připouští, aby dozorčí výbor používal vlastních pomocných sil, ač by prý postačilo, by užíval pomocných sil představenstva. Proti tomu stačí poukázati na základní princip, na němž je organisace bratr. pokladen a zejména též pokladny ústřední vybudována (srov. § 45). Princip tento lze nazvati dualistickým, neboť vyznačuje se tím, že na jedné straně je zřízeno pro vlastní správu pokladny představenstvo, na druhé straně pak pro neodvislou kontrolu této správy dozorčí výbor. Je přirozeno, že tato kontrola — Č. 8621 —
dozorčího výboru nemůže se obmezovati na přezkoumávání oněch úkonů, jež ve správě pokladny prováděli funkcionáři představenstva sami osobně, naopak musí se vztahovati na veškerou činnost představenstva, tedy i tu, již představenstvo provádí svými pomocnými silami. Bylo by však protimyslné, neboť příčilo by se podstatě a účinku kontroly, kdyby členové dozorčího výboru, provádějíce kontrolu tuto, byli odkázáni na součinnost těchže osob, jejichž činnost mají kontrolovati.
Ani dalšímu ustanovení § 85 odst. 3 stanov, podle něhož dozorčí výbor své pomocné síly ustanovuje si samostatně, nelze důvodně vytýkati rozpor se zákonem. Ustanovení § 28 odst. 3 zák. o stížnosti menšiny představenstva revírní pokladny do rozhodnutí představenstva stran přijímaní a propouštění úředníků atd., na které st-lka ukazuje, týká se podle svého obsahu toliko revír. bratr. pokladen. Obdobnému použití jeho na Ústř. bratr. pokladnu stojí v cestě předpisy §§ 54 a 56 odst. 2, jež výslovně stanoví, která z ustanovení pro rev. pokladny daných platí též pro ústř. pokladnu, aniž však mezi nimi uvádí ustanovení § 28 odst. 3.
Předpis § 85 odst. 3 stanov nepříčí se však ani předpisu § 41 zák. Podle tohoto zákonného ustanovení přísluší ovšem představenstvu veškerá »správa« bratr. pokladny, vyjímaje věci, jež jsou vyhrazeny usnesení valné hromady anebo společné schůze představenstva s dozorčím výborem. Avšak zákon přesně a důsledně rozeznává mezi »správou« bratrské pokladny (§ 41) a »kontrolou« této správy (§§ 44, též 56 odst. 1) a také organisačně kontrolu od správy odděluje a od ní osamostatňuje, poskytuje orgánu kontrolnímu v »odporu« (§ 47) dokonce i jakýsi opravný prostředek proti aktům vlastního orgánu správního. Této positivní úpravě vzájemného poměru mezi představenstvem a dozorčím výborem hoví mnohem spíše, jestliže výběr osob pomocných orgánů kontrolních jest ponechán orgánu kontrolnímu (dozorčímu výboru), než kdyby výběr tento byl podřízen vlivu vlastního orgánu správního, kontrole dozorčího výboru podrobeného.
Naproti tomu je ovšem otázka úhrady nákladů na pomocné síly dozorčího výboru z prostředků pokladny beze vší pochybnosti i věcí správy této pokladny, a stanovy také přikazují spolurozhodování o této otázce představenstvu spolu s výborem dozorčím ve společné jejich schůzi. Že by toto kompetenční ustanovení stanov odporovalo zákonu, stížnost nevytýká, namítá však, že příčí se zákonu, uvalují-li stanovy tyto náklady na prostředky pokladny. Než ani v tom nelze dáti stížnosti za pravdu. St-lka poukazuje sice správně na ustanovení § 75 zák., podle něhož není dovoleno vybírati příspěvky nebo užívati jmění bratrské pokladny k jiným účelům než k dávkám, zákonem neb stanovami předepsaným, k zálohám a k úhradě nákladů správních.
Je také pravda — jak bylo již svrchu řečeno — že bezprostřední správa bratr. pokladen je podle zákona organisačně oddělena od kontroly. Avšak toto oddělení vztahuje se právě jen na organisaci, není však provedeno ve fin. hospodaření bratr. pokladen. Předpisy §§ 74 a 75 zák. mluvíce o »výlohách a nákladech správních«, zahrnují tímto — Č. 8621 —
výrazem zřejmě všeliké výlohy se »správou« pokladny v širším smyslu slova souvislých, a contr. pojistných dávek, a znají také jen jediný zdroj úhrady veškerých potřeb pokladen, t. j. příspěvky podle § 74. Čestná povaha funkce členů dozorčího výboru nemá s touto otázkou co činiti, neboť z ní plyne toliko, že tito funkcionáři za své osobní úkony nejsou honorováni. Jestliže však s výkonem funkce takovéhoto člena jsou spojeny hotové výlohy — ať jsou jakéhokoli druhu, tedy také úplata za výkon prací pomocných —, nelze z titulu čestnosti funkce požadovati na členech dozorčího výboru — stejně jako nelze toho požadovati na členech představenstva —, aby tyto hotové výlohy hradili ze svého.
Konečně uplatňuje st-lka námitku, že podle § 46 zák. č. 242/22 jsou společné schůzi představenstva a dozorčího výboru vyhrazeny jen věci tam zvláště uvedené, a nikoli také usnášení o instrukci pro pomocné síly dozorčího výboru a že tedy tuto věc § 85 odst. 3 stanov do oboru působnosti společné schůze přikazuje protizákonně. Důsledně je i další předpis stanov, podle něhož má dozorčí výbor právo odporu proti tomuto usnesení společné schůze, v rozporu se zákonem. Ani tato námitka není důvodna.
V § 46 zák., jenž podle § 56 odst. 2 zák. platí obdobně také pro Ústř. bratr. pokladnu, vyhrazují se v bodech 1. a 2. určité věci usnášení společné schůze. Ustanovení toto však samo o sobě nebrání, aby společná schůze se neusnášela ještě o jiných věcech. Plyne z něho jen tolik, že věci tam výslovně uvedené musí zůstati vyhrazeny usnášení společné schůze a že — zejména ani stanovami — nesmějí býti vyhrazeny jinému orgánu pokladny.
Že jen takto sluší cit. ustanovení zák. rozuměti, potvrzuje již předpis § 66 odst. 1 bodu 3 zák., jenž praví, že stanovy mají obsahovati ustanovení o zřízení představenstva a dozorčího výboru a o oboru jejich působnosti, hlavně však předpis § 41 zák., dle něho společné schůzi představenstva s dozorčím výborem může býti usnášení o určitých věcech vyhrazeno nejen zákonem, nýbrž i stanovami. Ostatně i § 47 zák. sám výslovně stanoví, že společná schůze může činiti taková usnesení, která mají býti směrnicí pro funkcionáře a zřízence pokladny, kterými směrnicemi lze rozuměti i všeobecné instrukce pro zřízence pokladny — ať už zřízenci tito jsou služebně přikázáni představenstvu či orgánu jinému.
Že by příčilo se základnímu organisačnímu principu bratr. pokladen, vyhradí-li se usnášení o takovéto všeobecné instrukci společné schůzi, stížnost nenamítá a s úspěchem by ani namítati nemohla, neboť stanovení těchto instrukcí není ani věcí výlučně kontroly se týkající, ani se jím do vlastního výkonu kontroly nezasahuje.
Tím jsou vyvráceny také všechny námitky, upírající stanovám pokladny vůbec a jednotlivým jejich předpisům zákonitost a dlužno proto při posuzování dalších námitek z předpisů stanov vycházeti.
Jde tu předem o námitku, že i podle těchto stanov mohl si dozorčí výbor ustanoviti jen podřízenější síly manipulační, neboť jen takovéto síly jsou míněny výrazem pomocné síly v § 85 stanov. Z pouhého výrazu »pomocné síly« názor tento dovoditi nelze. Bylo již řečeno, že — Č. 8621 —
bratr. pokladny jsou samosprávnými ústavy, u nichž vlastními nositeli správy jsou funkcionáři, volení z řad členů a zaměstnavatelů, tedy z řad členstva v širším smyslu slova. V §§ 31 a 50 zák. je jasně vysloveno, že orgány pokladen jsou jen valná hromada, představenstvo a dozorčí výbor. Úředníci, lékaři a zřízenci pokladen, o nichž zákon výslovně se zmiňuje (na př. v § 28 odst. 3, § 46), mají vůči těmto zákonným orgánům právně vždy jen povahu sil »pomocných«, bez ohledu na to, jakého druhu jsou práce, které síly tyto vykonávají. Nelze tedy z výrazu »síly pomocné« ve stanovách použitého vyvozovati, že jsou tím míněny toliko podřízené síly kancelářské.
Naproti tomu sluší stížnosti přisvědčiti, pokud vytýká, že v konkrétním případě nemělo žal. min. před sebou dostatečného podkladu pro bezpečný úsudek, že dozorčí výbor k provádění úkolů naň vznesených potřebuje sil trvale ustanovených, a to sil tak kvalifikovaných a v takovém počtu, jak si je dozorčí výbor zřídil, resp. jak min. uznalo za potřebné. K tomu bylo by bývalo zapotřebí podrobnějšího vyšetření povahy a rozsahu úkonů kontrolních, jež těmto silám »pomocným« bude svěřiti. Výsledky šetření tohoto nemohly by ovšem býti položeny za základ dozorčího rozkazu, dokud představenstvu resp. společné schůzi nedostalo se příležitosti, aby se o nich vyslovily. Po této stránce a v těchto mezích nelze vadnost řízení popírati.
Z těchto úvah podávají se tedy pro jednotlivá nař. rozhodnutí tyto důsledky:
1. Rozhodnutí z 18. března 1927, pokud se jím společné schůzi ukládá, že má za základ svého dalšího usnášení vžiti potřebu dvou sil úřednických, a to jednoho právníka a jednoho zdatného účetního, dále jedné kancelářské síly a jednoho zřízence, trpí podstatnou vadou řízení. V ostatním jsou námitky proti tomuto rozhodnutí vznesené bezdůvodny, což platí zejména též o námitce, že rozhodnutí to bylo vydáno k podání, o němž pokladna nebyla slyšena, neboť bylo již shora zdůrazněno, že jde o akt dozorčí, jejž mohlo min. vydati i z moci úřední, takže nebylo povinno dávati pokladně k vyjádření podání, jež v tomto případě mohlo míti povahu pouhého dozorčího oznámení.
2. Stížnost podaná proti rozhodnutí z 30. března 1927 jest bezdůvodná.
3. Rovněž stížnost do rozhodnutí ze 16. dubna 1927 č. 20598 jest bezdůvodná.
4. Rozhodnutí ze 16. dubna 1927 č. 20364, pokud jím byla vydána instrukce pro pomocné síly dozorčího výboru, je nezákonné. Pokud pak ukládá se jím pokladně povinnost vžiti na vědomí, že dozorčí výbor bude při svých kontrolách používati dvou úředníků konceptních a tří sil manipulačních, trpí podstatnou vadou řízení.
5. Rozhodnutí z 3. května 1927, kteréž obsahuje jen zamítnutí rozkladu, podaného proti rozhodnutí předchozímu, a další provedení vydané instrukce pro pomocné síly, je v důsledku zrušení rozhodnutí předchozího rovněž v rozporu se zákonem.
Proti posléze uvedenému rozhodnutí z 3. května 1927 podal stížnost — Č. 8622 —
vedle představenstva také dozorčí výbor Ústř. bratr. pokladny. Obrací se v ní proti dodatku, kterým žal. min. doplnilo instrukci vydanou rozhodnutím ze 16. dubna 1927. Poněvadž však rozhodnutí touto stížností napadené ruší se ke stížnosti Ústř. bratr. pokladny in toto pro nezákonnost, není příčiny, aby se nss zabýval námitkami, vznesenými dozorčím výborem proti jednotlivostem, obsaženým v tomto výroku žal. úřadu.

Citace:

č. 8621. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: JUDr. V. Tomsa, právnické vydavatelství, 1931, svazek/ročník 12/1, s. 800-814.