Č. 3115.

Administrativní řízení: O interpretačním významu parlamentních materialií. Závodní výbory: Předpisy zák. o záv. výborech se nevztahují na závody provozující jen obchody pojišťovací.
(Nález ze dne 15. ledna 1924 č. 20785/23.)
Prejudikatura: Boh. 1968 a 2571 adm.
Věc: Firma »Patria«, akciová pojišťovna v Praze (adv. Dr. Lad. Klumpar z Prahy) proti rozhodčí komisi dle zákona o závodních výborech v Praze (odb. rada Dr. Evžen Stern) (za zúčastněný důvěrnický sbor úřednictva pojišťovny Patria — adv. Dr. Max. Reiner z Prahy) o zřízení závodního výboru. Výrok: Naříkané rozhodnutí se zrušuje pro nezákonnost.
Důvody: O stížnosti pojišťovny »Patria« proti výměru živn. inspektorátu, který uznal požadavek zaměstnanců st-lčiných domáhajících se zřízení závodního výboru v jejím závodě za oprávněný, rozhodl žal. úřad nař. nálezem, že v podniku st-lky závodní výbor zřízen býti má. —
Spornou mezi stranami jest otázka, zda záv. výbor dle § 1, odst. 1 zák. o záv. výb. má býti zřizován také v závodě takovém, který se zabývá obchody pojišťovacími. Stížnost to popírá a poukazujíc na ustanovení, že závodní výbor zřízen býti má jen v závodech, které trvají aspoň půl roku od zahájení výroby, tvrdí, že nutným předpokladem pro zřízení závodního výboru jest započetí výroby, což ovšem jest možno jen v závodech zabývajících se výrobou.
Naproti tomu nař. rozhodnutí dovolávajíc se vl. nař. z 29. prosince 1921 stojí na stanovisku, že slova »od zahájení výroby« značí pouze určení času, od kdy závod musí býti v činnosti, aby v něm závodní výbor zřízen býti mohl, že však k definici výdělečného závodu ve smyslu tohoto zák. nepřidávají ona slova další znak, totiž ten, aby šlo o závod zabývající se výrobou.
Nss ve svém nál. Boh. 2571 adm. vyslovil, že v použití slova »výroby« skutečně spatřovati jest vytčení jednoho ze skutkových předpokladů, jímž povinné zřízení závodního výboru ve smyslu zákona jest podmíněno, a dospěl následkem toho k závěru, že závodní výbory dle tohoto zákona mají býti zřizovány jen v závodech zabývajících se výrobou.
Na tomto nálezu nss setrval a poukazuje v tom směru ve smyslu
§ 44 j. ř. na důvody svrchu cit. nálezu.
K vývodům obsaženým v odvodním spisu a ústním výkladu zástup-
ce min. soc. péče předneseném ~»ři veř. ústním líčení budiž uvedeno
toto:
Nss jest dle § 8 zák. o ss z r. 1875 a § 102 ústavní listiny povolán a povinen zkoumati platnost nařízení. Dle § 55 ú. 1. lze nařízení vydávati jen k provedení určitého zákona a v jeho mezích. Soud nemůže tedy za platné uznati nař., které vystupuje z mezí zák.
Zák. o závodních výborech z 12. srpna 1921 č. 330 Sb. ustanovuje v § 1 zařazeném do hlavy prvé, nadepsané »Zřízení a úkoly závodního výboru«, takto: »Závodní výbor zřizuje se pro každý samostatný závod výdělečně činný, v němž je trvale zaměstnáno aspoň 30 zaměstnanců a jenž trvá aspoň půl roku od zahájení výroby«. Zákon se v této kapitole a zejména v uvedeném ustanovení zabývá ex professo otázkou, za kterých předpokladů závodní výbor se má zříditi, vypočítávaje soubor skutkových momentů, k němuž se pojí povinnost zříditi závodní výbor. Jedním z těchto skutkových momentů jest pololetní trvání závodu od zahájení výroby. Dokud tedy neuplynulo půl roku ode dne, kdy výroba byla zahájena, není právní povinnosti závodní výbor zříditi. Jestliže však povinnost závodní výbor zříditi nastává teprve, když uplynulo půl roku od zahájení výroby, nenastává povinnost závodní výbor zříditi, když výroba vůbec zahájena nebyla. Tomuto důsledku nemůže se logické myšlení vyhnouti. V nař. vl. z 20. prosince 1921, které bylo vydáno dle § 32 zák. o záv. výb. a kterým se zák. tento provádí, ustanovuje se v § 1., odst. 2 toto: »Volba může býti vypsána 1. lednem 1922 počínaje v závodě, jenž trvá aspoň půl roku od zahájení výroby nebo provozu a ve kterém 30 trvalých zaměstnanců pracuje již nejméně 2 měsíce před vyhláškou voleb«.
Prov. nař. vztahuje tedy v tomto předpisu ustanovení o závodních výborech i na závody, jež trvají půl roku od zahájení »provozu«, i když »provoz« tento není provozováním výroby, nýbrž provozováním jinaké živnosti výdělečné.
Poněvadž tento předpis vl. nař. je možno uznati za platný jen pokud je v mezích zákona o závodních výborech, a poněvadž meze tyto jsou v § 1 tohoto zák. vytčeny i v tom směru, že musí jíti o závody, v nichž byla zahájena výroba, je řečený předpis nař. platný samozřejmě jen tehdy, jestliže výraz »výroba« v § 1, odst. 1 zákona použitý znamená netoliko činnost výrobní, nýbrž jakoukoliv činnost výdělečnou vůbec.
Obrana přednesená v odvodním spise žal. úřadu a při veřejném ústním líčení chce sporné ustanovení vl. nař. opírati především o »vůli zákonodárce« a o »ducha zákonodárce«. »Vůli zákonodárce« lze prý poznati z dokumentů o parlamentním projednávání osnovy zákona o závodních výborech. Obrana nařízení neuvědomila si však fundamentální zásadu všeobecně v právu přijatou, že vůle, má-li míti význam, musí býti projevena (Tilsch: »Občanské právo rakouské« str. 55). Vůle zákonodárce může býti projevena jedině a výlučně zák. samým. Co v zák. samém není obsaženo, není dovoleno vykladači zák. odnikud z věnčí do něho vnášeti, a to ani ze sněmovních zpráv důvodových ani z projevů jednotlivých činitelů, kteří se na přípravě zákonného textu účastnili, ani vůbec z průběhu jednání parlamentního, nehledě ani k tomu, že jednání parlamentní se přesné kontrole vymyká, a že zejména soudu dle jasného ustanovení ústavní listiny (§ 102) nepřísluší je kontrolovati. Toto jest mínění o interpretační ceně tak zv. materialií zák. obecně panující. Je to mínění, které sdílejí i právničtí spisovatelé, kteří jinak o poměru realně-psychické vůle osob na přípravě a usnášení zákona účastných k »vůli zákona« jsou náhledů nejrůznějších a přímo protichůdných. Je to mínění, jež zastávají ve své judikatuře i nejvýznamnější vysoké tribunály cizí, a to bez rozdílu, jde-li o demokracii nebo monarchii parlamentní nebo monarchii ústavní. Již to stačí na důkaz, že tvrzení zástupce min. soc. péče, jakoby v demokracii slušelo užívati jakýchsi zvláštních method výkladu zákona, je naprosto liché a libovolné. Srv. Kohler: Lehrbuch des burger. Rechts 1904 sv. I. str. 129-131, Wach: Handbuch des. deut. Zivilprocessrechts str. 256, 259 a násl., Binding: Handbuch des Strafrechts str. 454, 469 a násl., Hellwig: Lehrbuch des. deut. Zivilprocessrechts I. str. 19, Merkel: Jurist. Encyclopaedie 1. vyd. § 355 a souhlasně s Thölem již Unger: System d. oest. allg. Privatsrechts 4. vyd. 1 sv. str. 82 a pozn. 28, rovněž Gierke: Deutsches Privatrecht I. sv. str. 140, ano i Bierling: Juristische Prinzipienlehre 4. sv. str. 287 a 254, zvláště rozhodně pak H. Kelsen: Haptprobleme der Staatsrechtlehre str. 169, 175, 553, 575 a j. a mnozí jiní. Dále F. Geny: Méthode ď interpretation 1919 sv. I. str. 296, L. Coviello: Dei moderni metodi ď interpretazione della legge, 1908 str. 32, P. B. Maxwell: On the interpretation of Statutes, 6. vyd. str. 10, 51, H. Halsburg: Laws of England, svazek XXVII str. 141 a judikatura vysokých soudů anglických (Maxwell l. c.), francouzského Cour de cassation (Geny l. c.), německého soudu říšského, v. zejména u Gierkeho l. c. u Kohlera str. 131 a j. Z judikatury rakouského nejvyššího soudu viz Jud. 184, sb. nál. nová řada (11) 4185. Rovněž nálezy nss-u Boh. 1968, 2088 a 2607 adm. a j. Stejné stanovisko k projevu parlamentního výboru (tisk 3944/ 1922) zaujala ostatně i sama vláda v čl. V. odst. 14 svého nař. z 15. února 1923 č. 34 Sb., jímž se provádí zákon z 20. prosince 1922 č. 394 Sb. Dlužno-li tedy za vůli zákonodárce uznati jedině to, co je v zákoně vysloveno, a nikoli úmysly a náhledy činitelů na sdělávání zák. účast- ných, které v textu zákona vyjádřeny nejsou, pak záleží vše jen na tom, jakou právní normu zákon vskutku obsahuje, a jaký je smysl této normy.
Smysl zák. vyhledá se výkladem dle samozřejmé a obecně uznané, v § 6 o. z. o. nad to i positivně vyslovené direktivy: Gramatickým čili filologickým výkladem dlužno zjistiti jazykový obsah slov a vět v zákoně použitých (»co slova ve spojitosti vlastně znamenají), logickým čili právnickým výkladem (»ze zřejmého úmyslu zákonodárcova«) sluší z obsahu, který dle gramatického výkladu se jeví možný, vyhledati skutečný obsah a smysl právní normy R. Mayr, Lehrbuch des bürg. Rechts. 1922 sv. I. str. 43 a Tilsch 1. c. str. 53 a mn. j,).
Filologický (jazykový) obsah výrazu zák. použitého může arci býti různý dle toho, užívá-li se výrazu ve smyslu obyčejném, lidovém nebo ve smyslu právně-technickém (srov. R. Mayr 1. c. str. 43, Tilsch 1. c. str. 55).
Výraz »výroba« v zákoně o závodních výborech použitý znamená ve svém obecném jazykovém smyslu (srovn. »vyráběti, výrobce, výrobek«) činnost záležející ve vynaložení práce a hmotných prostředků za účelem vytvoření nových statků. Obecná mluva nenazve jistě »výrobu« ani bankovní ani pojišťovací obchody. Právně-technický smysl výrazu jest ten, ve kterém ho právo již užívá, zejména ve kterém ho užívá v normách obsahově příbuzných čili dle výrazu právníky užívaného »in pari materia«.
V platném zákonodárství výrazu »výroba«, »výrobní« vskutku se již užívá. Užívá ho zejména platný řád živnostenský, a to porůznu v §§ 1, 15 a j. (Erzeugung), zvláště však v § 75, ve znění novel z r. 1895 a 1905, kde živnosti výrobní (Produktionsgewerbe) kladeny jsou proti živnostem obchodním (Handelsgewerbe) — zejm. všecky čl. VI až XII.
Že pak platný řád živnostenský a zák. o záv. výborech jsou normy obsahově příbuzné, o tom lze se poučiti již v povrchního poznání obsahu a dějin platného řádu živnostenského.
Předmětem řádu živnostenského jest »pravidelné podnikání výdělečné« (čl. IV. pat. z r. 1859 a nál. správního soudu Budw. 2611 A). Na tom nic nemění třeba že některé druhy činnosti živnostenské jsou z něho výslovně vyňaty a namnoze zvláštní úpravě podrobeny. Živnostenský řád a jeho novely obsahují »konglomerát právních zásad nejrůznějšího obsahu« (M. Kulisch). Vedle předpisů ryze policejních, jež se týkají živnostenského oprávnění a živnostenských provozoven míříce na podnikatele živnosti, obsahuje také četné normy, které upravují právní situaci zaměstnanců, zejména četné normy dané na ochranu dělníků. Neboť dělnické zákonodárství ochranné (Arbeiterschutzgesetzgebung) počalo se u nás stejně jako v Německu vyvíjeti právě na půdě a v rámci řádů živnostenských, (srovn. §§ 26, celá hlava VI., §§ 72— 105 z hlavy VII. zejména §§ 120 a násl.). Ano v Německu byla právě myšlenka zájmového zastoupení dělnictva v závodě (dělnické výbory) uskutečněna poprvé v § 134 h živnostenského řádu. Vedl-li vývoj zákonodárství k úpravě některých otázek zákony speciálními, neznamená to přetržení vnitřní spojitosti zákonodárství dělnického s právem živnostenským (srv. Stengel-Fleischmann: Wörterbuch des deut. Staats- u. Verwaltungsrechts, heslo: Gewerbliche Arbeiter). I způsob vědeckého zpracování látky potvrzuje tuto vnitřní spojitost (srv. na př. Prof. Jacobi: Einführung in das Gewerbe - und Arbeiterrecht 1922). Že náš zákon o závodních výborech, jehož předmětem jest právě tak jako v řádu živnostenském »pravidelné podnikání výdělečné«, a to právní situace zaměstnanců v tomto podnikání, připojuje se jako článek sociálně-politického zákonodárství na půdě živnostenského řádu zahájeného, nemůže býti po pravdě popíráno. Tím jest však dokázáno, že právě řád živnostenský je zákon látkově zákonu o závodních výborech příbuzný, »in pari materia« vydaný, a že tedy lze z něho čerpati poučení o právně-technickém významu slova »výroba« a »živnost výrobní«, když jiné snad stejně blízké nebo bližší zákony (j. zákony o soc. pojišťování) jiného poučení nepodávají. Z cit. ustanovení živnost, řádu (srv. §§1, 15, 75) je však patrno, že smysl, ve kterém tento zákon výrazu »výroba« užívá, neliší se od jeho obecného jazykového významu íežto pak široký význam, který slovu »výroba« přikládá některý spisovatel národohospodářský (j. Schönberg), nelze podle pravdy označiti ani jako jeho obyčejný lidový význam, ani jako jeho význam právně technický, v našem zákonodárství zavedený, nedává filologický výklad zákona žádné možnosti rozuměti »výrobou« v § 1 zákona o záv. výborech jakoukoliv (zejména obchodní) činnost výdělečnou, kterou nové statky nevznikají a která výrobou ani v obecném ani v právním smyslu slova není.
Sluší tedy ještě zkoumati, zda snad výklad právnický nevede k nějaké rektifikaci významu slova »výroba«, jenž se podává z výkladu jazykového. Takováto rektifikace musila by ovšem vyplývati s naprostou logickou nutností z ostatních ustanovení zákona, pojatých jednak jako souvislý celek, jednak jako článek platného právního řádu, neboť sluší uvážiti, že zákon užívá slova »výroba« právě v onom ustanovení zákona, jež má za účel vymeziti závody, na něž zákon sp vztahuje, a jest též míti na mysli dále, že podle dávno uznaného pravidla vykládacího (srv. Unger l. c.) vykladač zákona je povinen předpokládati, že zákonodárce užívá slov vědomě a s rozmyslem. Avšak žádné z oněch ustanovení, jež vůbec lze vžíti v úvahu (§§ 2, 5, 7), nemá takového obsahu, že by se z něho s naprostou logickou nutností podávala korektura výrazu »výroba« v § 1 zák. v tom smyslu, že by místo výrazu »výroba« bylo nutno čísti »činnost« nebo »provozováni«. I kdyby bylo správné tvrzení (což ani soud nemůže zkoumati), že ustanovení §§ 5 a 7 budou zřídka anebo snad nebudou nikdy praktická, dokud bude zřízení záv. výborů omezeno na závody výrobní, neplyne z toho ještě logická nutnost čísti výraz »výroba«, který jak dle jazykového tak i dle legálně technického svého obsahu je tak určitý a nedvojsmyslný, ve smyslu »provozování« vůbec. Neplyne-li však rektifikace výrazu v zákoně použitého ani z logického výkladu zákona, znamenala by rektifikace taková změnu textu zákonného, k níž soud, zákon jen vykládající, nemá žádného práva. Dokonce již nedá se právo takové ospravedlniti t. zv. »duchem zákona«, neboť tento »duch zákona« není v pravdě nic jiného než skutečný smysl zákonného textu (srv. Geny l. c, str. 276 a mn. j.) a nelze jej proto hledati kdesi mimo zákon, na př. ve vnějších, mimo zákon ležících pomůckách výkladových, jež — jako zejména historie zákona — mohou sice smysl zákona osvětliti, jež však soud, zákon vykládající, nesmí klásti výše než text zákona a jimž nesmí pň divergenci dávati přednost před textem zákona dle ústavních předpisů řádně vyhlášeným.
Tím jsou vyčerpány všecky podstatnější vývody, jež na obranu platnosti byly v odvodním spisu žal. úřadu a při veřejném ústním líčení předneseny.
Mínění, že vl. nař., které dle § 55 ústavní listiny nesmí překročiti »mezí zákona«, jest pokládati za výklad autentický, a stejně i mínění, že změnou interpunkce v § 1 zák., tedy (ježto i interpunkce je součástkou zákona) změnou zákonného textu lze snadno docíliti výkladu jiného, očividně nemají tolik právnické hodnoty, aby bylo třeba s nimi se blíže zabývati.
Nss nenalezl tedy žádného důvodu, aby se uchýlil od právního náhledu již v nál. z 28. června 1920 č. 5252 vysloveného, a nemohl proto vl. nař., pokud jím má použití zákona z 12. srpna 1921 č. 330 Sb. býti rozšířeno na závody provozující jen obchody bankovní a pojišťovací, uznati za platné.
Ježto dle toho nař. rozhodnutí ani o zákon ani o vl. nař. opírati se nemůže, bylo nutno je zrušiti dle § 7 zák. o ss.

Citace:

č. 3115. Sbírka nálezů Nejvyššího správního soudu ve věcech administrativních. Praha: Právnické vydavatelství v Praze, 1925, svazek/ročník 6/1, s. 307-312.