Provádění sociál. pojištění v Čs. republice.

(Přednáška konaná dne 26. listopadu 1925, v Sociálním ústavu Čs. republiky.)
Je známo, že v dějinách sociálního pojištění máme obzvláště významná dvě data. Rok 1889 jakožto rok, v němž byli uzákoněn zákon německý o invalidním a starobním pojištění a rok 1911, datum zákona anglického o pojištění národního zdraví. K oběma datům se pojí dvě jména. Při zákoně německém je to jméno Bismarckovo, při zákoně anglickém je to jméno Lloyda George. Ve svých přednáškách uvádím obyčejně, že to není pouhá náhoda, že jsou to právě tato dvě jména, která při provádění sociálního pojištění stojí v popředí. Oba mužové jsou representanty energického typu státnického, a právě uzákonění a provádění sociálního pojištění vyžaduje státníků energických. Přál bych si, aby podobným datem v dějinách sociálního pojištění, jako tato dvě data, byl 1. červenec 1926. Nevím, jak dopadne úsudek dějin sociální politiky o tomto datu, ale je jisto, že v dějinách sociálního pojištění v Československu bude znamenati mezník, neboť tohoto dne vstoupí v platnost zákon o invalidním a starobním pojištění dělnickém, který znamená krok ku předu na poli sociálně pojišťovacího zákonodárství, a to krok ku předu, jakého isme dosud od roku 1889 neměli. Dnes po jmenováni přípravného sboru pro provádění sociálního pojištění pak je na čase, abychom provedli retrospekci, podívali se do minulosti, prohlédli nejbližší budoucnost a stanovili tak vyhlídky, jaké má sociální pojištění v nejbližší době. Chci pronésti osobní úsudek o provádění sociálního pojištěni, a pokud je to vůbec možno, v oblasti, která úzce souvisí s hospodářskou politikou u nás, úsudek objektivní a věcný.
Zákon z 9. října 1924 č. 221 Sb. z. a n. upravuje především nemocenské pojištěná. Nemocenské pojištění bylo v posledních letech předmětem často velmi přísné, ba zdrcující kritiky, a je mojí povinností říci, že kritiky často nespravedlivé. Je jisto, že chyby zde jsou, je nutno je odstraniti, ale generalisováními jich děla by se nemocenskému pojištění křivda. Srovnáme-li výroční zprávy nemocenských pokladen z roku 1890 a z roku 1922, bylo by nespravedlivé, kdybychom neuznali zdravý vývoj, který srovnáním těchto cifer se jeví. Stačí uvésti na příklad, že v roce 1922 vyplatily nemocenské pokladny na dávkách 711 mil. Kč, aby bylo jasno, že pokles úmrtnosti členstva a pokles nemocnosti má v prvé řadě co děkovati zasažení nemocenských pokladen a provádění nemocenského pojištění. I když toto pojištění nahražuje často neprávem pojištění v nezaměstnanosti, i když simulací, nedokonalou organisací lékařské služby a vysokými správními výdaji odcizují se z části příjmy nemocenských pokladen účelům, kterým mají býti věnovány — zlomek však, o který se tu jedná, je poměrně nepatrný — nemocenské pojišťovny provedly pro zvýšení hygieny národa nesmírně mnoho. Jistý rozpor je v tom, že naše veřejnost staví se se skepsí k provádění nemocenského pojištěná, ale žádá současně pro nejrůznější skupiny zavedení nemocenského pojištění podobně nebo touž formou, jako je tomu při nemocenském pojištěná dělníků. Když byl projednáván zákon, o pojištění zaměstnanců státních a veřejných, bylo žádáno nemocenské pojištění obligatórní a stejně bylo žádáno i pro osoby samostatně hospodařící. To neznamená však, že chci přehlížeti, že nemocenské pojištění má vady; je nesporno, že potřebuje zlepšení a dodávám, že doufám v trvalý pokrok a zdravý vývoj vlivem zákona o sociálními pojištění, o jehož provádění promluviti jest úkolem mojí přednášky.
Podotýkám, že problémů, které poskytuje provádění zákona z roku 1924, je tak mnoho, že kdybych je chtěl vyjmenovati, zabralo by to úplně čas mně vyměřený. Musím proto uvésti jenom některé a odkázati celé prohloubení různých otázek do některé debatní schůze, snad v užším kruhu odborníků.
Nuže, všimněme si na př., jak bude působiti zákon z roku 1924 na vývoj nemocenského pojištění. Vliv nového, zákona projeví se v mnohých směrech. V dávkovém směru jeví se tím, že některé dávky se poskytují za jiných podmínek. Je tu absolutní doba karenční proti dnešní relativní, zmenšení počtu tříd z 15 na 10; i okruh osob pojištěním povinných se poněkud změní. Nemocenské pokladny budou musit zaváděti nová, dosuď jim nezvyklá kriteria, budou musiti na př. uvažovati o tom, zdali pojištěnec pracuje 6 nebo 7 dnů. Bude nutno provésti pojištění pro nové nesnadno přístupné kategorie, pojaty budou do pojištění posluhovačky, domácí švadleny atd., což bude vyžadovati docela nových pracovních metod. Potíž bude působiti nestejné vymezení pojistné povinnosti v nemocenském a invalidním pojištění. Mohl bych se zmíniti o tom, že zákon stanoví jasněji některé podmínky dávek a podobně, ale to všechno mizí před třemi zásadními problémy. Jedním z těchto problémů je likvidace celé řady nemocenských pokladen, druhým je utvoření nových nemocenských pokladen, předepsaných zákonem, t. j. zemědělských pokladen. Ale za hlavní problém, který bude vyžadovati organisátorů prvého řádu, považuji to, že 1. července 1926 mají nemocenské pokladny přejíti v nový typ, totiž mají býti přetvořeny na nemocenské pojišťovny.
Dosud nemocenské pokladny v různých typech představovaly nám isolované nositele nemocenského pojištění. Měly volené orgány, jmenovaly své úředníky, byly utvořeny pro sebe, jedny nezávislé na druhých a vyvíjely se také podle toho. Ačkoliv prováděly týž zákon a jejich stanovy se v podstatných bodech shodovaly, záleželo na složení členstva, na teritoriu, na hospodářské situaci pokladny, na úřednictvu, na vyspělosti, vzdělanosti a svědomitosti vedoucích úředníků a správních orgánů, jak pojištění prováděly. V praxi při provádění zákona nemocenské pokladny se velmi liší. Tato autonomie a isolovanost nemocenských pokladen 1. července 1926 úplně mizí. Úkolem nyní bude včleniti nemocenské pokladny v rámec sociálního pojištění a učiniti z nich v prvé řadě orgány Ústřední sociální pojišťovny, pokud se týče pojištění invalidního, a docíliti jednotného provádění pravého nemocenského pojištění, jak zákon vyžaduje. Bylo by křivdou, kdybych se nechtěl zmíniti o tom, že již za platnosti dnešního zákona o nemocenském pojištění svazy nemocenských pokladen a odborný dozor ministerstva sociální péče mnoho a mnoho vykonaly v různých směrech. Avšak dozor Ústřední sociální pojišťovny nad nemocenskými pojišťovnami jakožto orgány nemocenského pojištění je něco úplně jiného, než byl dozor ministerstva sociální péče za platnosti starého zákona. Ústřední sociální pojišťovna je na rozdíl od správního úřadu interesována na provádění nemocenského pojištění materielně. Vždyť okresní nemocenské pojišťovny jsou jejími orgány, které provádějí pro ni a za ni pojištění invalidní, předpisují jeho příspěvky atd. a značné obnosy ústředny procházejí jejich pokladnami. Je tu ještě celá řada jiných funkcí, které činí z nemocenských pojišťoven orgány Ústřední sociální pojišťovny. Z toho vyplývá, že Ústřední sociální pojišťovna je interesována na administrativě jejich materielně a že musí svůj zájem uplatňovati jiným způsobem než ministerstvo sociální péče. Zde stačil dozor statisticko-theoretický, sbírání statistiky, sledování celkového vývoje, málokdy však došlo ke konkrétnímu zasažení do hospodaření některé nemocenské pokladny. U Ústřední sociální pojišťovny tomu bude jinak. Důvody pro to byly vyznačeny.
Celá řada ustanovení zákona týká se této nové součinnosti, tohoto nového vřadění pojišťoven do zákona. Jsou to § 69 (úředníci a správce, ředitel), § 73 (zrušení a likvidace nemocenské pojišťovny), § 78 (výbor), § 88 (o dozoru nad pojišťovacími ústavy) a pod. Dopodrobna není potřebí ustanovení tato předvádět. Není pochybnosti o tom, že tato ustanovení znamenají omezení autonomie nemocenských pokladen.. Je možno smí řiti se s tím hlavně s hlediska, že nemocenské pojišťovny stávají se orgány invalidního a starobního pojištění; nastává nová doba, kterou můžeme považovati, podaří-li se Ústř. soc. pojišťovnu odborně vybudovati, za dobu vývoje. Bylo by však osudným omylem zapírat! si, že je to nejtěžší problém pro provedení sociálního pojištění v Československu, proti němuž druhé správní úkoly; likvidace nemocenských pokladen a vytvoření nových zemědělských pojišťoven ustupují do pozadí. Abychom věc pochopili, měli bychom: se podívati, jak je prováděno invalidní a starobní pojištění jinde. To však, kdybych chtěl jen trochu úplně předvésti, vyžadovalo by dlouhé doby. Na př. v Německu provádí se invalidní a starobní pojištění pomocí asi 30 ústavu, které jsou autonomními, na sobě nezávislými a uzavřenými nositeli pojištění. Je mezi nimi vztah jen pokud se týče finančního hospodářství, ustanoveními o t. zv. »Gemeinlast« a »Sonderlast« a dozorem říšského úřadu, ale jinak jsou ústavy úplně samostatnými. Samostatně předpisují a vybírají příspěvky, volí orgány, nikdo nemá práva do přiznávaní praxe mluviti, podléhají dozorem jen nejvyššímu úřadu pojišťovacímu. Vezměme příklad z Československé republiky. U nás provádí invalidní a starobní pojištění Všeobecný pensijní ústav pro zřízence v soukromých službách takto: Pojištění je centralisováno tak, že provádějí je zemské úřadovny, kterým náleží předpisovati a vybírati příspěvky, přiznávati dávky. Ústav provádí pojištění pro 200000 pojištěnců pomocí šesti úřadoven. Naproti tomu uvažme, že podle zákona, který dne 1. července 1926 vstoupí v platnost, má provádět! pojištění asi pro 2 1/2 milionu pojištěnců centrální ústav pomocí několika set orgánů, to jest nemocenských pojišťoven, které mají dvojí charakter. Jednak jsou to samostatné téměř úplnou autonomií nadané orgány pro provádění nemocenského pojištěni které volí představenstvo, dozorčí výbor, jmenují úřednictvo, až na vedoucí úředníky; hospodářství jejich je podrobeno, pouze dozoru Ústřední sociální pojišťovny, jinak jsou samostatné. Druhý charakter je, že jsou orgány Ústřední sociální pojišťovny, pokud se týče invalidního pojištění. Přijímají přihlášky, předpisují prémie a pokud je neodvádějí Ústřední sociální pojišťovně, spravují je. Je patrno, že tento dvojí charakter bude vyžadovati zvláštní pozornosti. Bude nutno upraviti s ohledem na tento dvojí charakter účetnictví, statistiku, vedení evidence a vybudovati kontrolní službu. Také tento dvojí charakter vedoucích úředníků, jednak odvislost na Ústřední sociální pojišťovně, jež je jmenuje, a na volených orgánech nemocenského pojištění, jimž jsou podřízeny, bude vyžadovati organisačního talentu a odborníků prvního řádu v čele Ústřední sociální pojišťovny. S počátku budou zde jistě konflikty. Upozorňuji na ty obtíže, jichž odstranění bude vyžadovati výborně kvalifikovaných orgánů v čele Ústřední sociální pojišťovny, avšak tyto obtíže musí býti překonány nenásilným vývojem; teprve vžijí-li se nemocenské pojišťovny do nového postavení, dojde k dokončení díla, které možno očekávati teprve v několika letech. Ale jestliže se podaří včleniti nemocenské pokladny do starobního a invalidního pojištění; pak teprve ukáží se v plném světle výhody našeho zákona proti zákonu na př. německému. Myšlenka našeho zákona, použíti hotových nemocenských pokladen a vybudovati na nich stavbu invalidního a starobního pojištění, je myšlenka dobrá. Je vždy spojeno s jistým nebezpečími použíti pro úplně nové úkoly správní útvarů, které po leta prováděly jiné úkoly a jsou pro ně specialisovaný. Ale v daném případě projeví se výhodnost naší konstrukce podle mého názoru hned 1. července 1926. Upozornil jsem již v důvodové zprávě, jakou výhodu bude míti Ústřední sociální pojišťovna na počátku svého života proti Všeobecnému pensijnímu ústavu v době, kdy pensijní zákon r. 1909 vstoupil v platnost. 1. července 1926 nebude potřeba zjišťovati skupiny osob, které podle zákona pojištění podléhají, vymáhat přihlášky, předpisovat nově prémie atd. 1. čelence 1926, alespoň pokud se jedná o nemocenské pokladny, které zůstanou v činnosti i podle nového zákona, přejde jednoduše těch 2 1/4 až 2 1/2 milionu pojištěnců neznatelně, bez jakéhokoli násilí v pojištění nové. Neboť jsou již pojištěni v nemocenských pokladnách a stanou se pojištěnými v pojištění invalidním a starobním. Úspory na správních vydáních, odstranění konfliktů se zaměstnavateli, které obyčejně z provádění nějakého pojištění vznikají, jsou tak značné, že již v tomto bodě se jeví výhody konstrukce, která byla pro náš zákon zvolena.
Nyní měli bychom si všimnouti správních problémů starobního a invalidního pojištění. Není potřebí zabývati se dávkami. Je vůbec zajímavé a vlastně nežádoucí, že v diskusích o sociálním pojištění část dávková má podíl nejméně významný. Jestliže také já se nezmiňuji o části dávkové, je pro to důvod zcela jednoduchý. Čekací doba, kterou je zákon nadán, způsobí, že v prvých dobách Ústřední sociální pojišťovna nebude mi s dávkovou částí správních obtíží; přes to je třeba konstruovati správu pojišťovny tak, aby nebylo třeba změn, až dojde k přiznávání důchodů. Neboť pozdější opravy správy jsou vždy obtížné. Stačí tedy říci, že konstrukce dávkové části je jednoduchá; závislost na zaplácených prémiích souhlasí s psychologií dělníka a osvědčí se v pozdější době. Za to chtěl bych si krátce všimnouti finančního systému zákona. Stojíme zde před celou řadou otázek a chci říci, že prodělali jsme mnoho bojů o to, jak má býti zjednána úhrada pro dávky zákona o sociálním pojištění. Zkušenost dává nám za pravdu. Byla žádána na př. prémie stoupavá, totiž bylo žádáno, aby úhrada dála se tak, že příspěvky, které mají býti odváděny, mají stoupati, mají býti totiž nejprve nízké a pak vyšší. Skutečnost ukázalá v krátké době, že měli jsme pravdu, když jsme se tomu bránili. V pensijním pojištěná máme část dávek, drahotní přídavky, kryty podobnými způsobem, ale to jen z toho důvodu, že nebylo možno zákon o pensijním pojištění od roku 1920 novelisovati. Je vám známo, jaký živelný odpor vzbuzuje u zaměstnavatelů stoupání rozvrhu drahotních přídavků, třebaže se to týká jen části dávek a obnáší dosud pouze 10% příspěvků. Měli jsme proto pravdu, když jsme tvrdili, že pro rychlé vžití pojištěná je třeba prémií pevných, jak je poskytuje systém, který jsme zvolili.
Chci se dotknout i dále dvou jiných, úloh, které nám provádění zákona přinese. Jedna z nich, dosti nenápadná, je evidence pojištěnců. Zákon o pojištění invalidním a starobním konstruuje dávky tak, že závisí na zaplacených příspěvcích čili na průběhu pojištění. Z toho vyplývá, že je třeba vésti pojištěnce v evidenci po celou dobu, kdy se jich pojištění provádí. A tak vzniká problém dlouhodobé evidence pojištěnců, jejíž lze řešiti mnohými způsoby, ale jsou zde dva extrémy. Na jedné straně je úrazové pojištění, které provádí pojištěná celých závodů, nezná vlastně problému evidence pojištěnců, neboť doví se o pojištěnci teprve, když nastane pojistný případ. To je jeden extrém. Druhým extrémem je evidence průběhu pojištění se všemi změnami, jak to provádí Všeobecný pensijní ústav. U Všeobecného pensijního ústavu, se tato evidence provádí dvojím způsobem: Jednak Všeobecným pensijním ústavem, jednak zemskou úřadovnou. Zabýval jsem se v důvodové zprávě problémem evidence pojištěnců pro Ústřední sociální pojišťovnu (na str. 145—152 dův. zprávy) a soudím, že žádný z obou extrémů není pro nás v soc. pojištění přijatelný. Tento problém |sem prohlásil již tehdy za velmi důležitý. Není to jednoduchá věc, sledovati po 30—40 roků 2 1/2 mil. pojištěnců, zapisovati a vésti evidenci průběhu pojištění každého z nich. Prohlásil jsem, že není možno vésti evidenci pojištěnců v Ústřední sociální pojišťovně týmž způsobem, jako ve Všeobecném pensijním ústavě, ale evidence centrální je podle mého názoru nutná a bude ji proto třeba zjednodušiti, poněvadž bez centrální evidence se Ústřední sociální pojišťovna neobejde. To je problém, kterým se musí přípravný sbor zabývati a který musí studovati velmi důkladně, po případě s použitím cizích zkušeností, cestami do ciziny, na př.; do Německa atd. Že problém tento je řešitelný, o tom. není pochybnosti, ale nesmí býti žádáno, aby hlášení každé změny dělo se okamžitě (podrobněji rozvedl jsem věc na str. 149 dův. zpr. k vládnímu návrhu), stačí, když dojde hlášení změn souborně, na př. jednou do roka. Upozorňuji na tuto otázku, pro jejíž řešení již se mnoho stalo, na př. v dobrozdáních svazů nemocenských pokladen. Vyskytly se také návrhy, které však nám nejsou mnoho platný, ježto jejich výpočty založeny jsou na nesprávném předpokladu, že totiž když účtárna Všeobecného pensijního ústavu pro X pojištěnců má tolik a tolik úředníků a, Ústřední sociální pojišťovna bude míti 10krát tolik pojištěnců, musí míti také 10krát více úředníků k obstarání evidence. Ale účtárna Všeobecného pensijního ústavu nemá s evidencí nic co činit. Zákon o sociálním pojištění je mimo to vybudován úplně jinak než zákon pensijní a proto jsem varoval před pouhým přenášením zkušeností z jednoho ústavu na druhý. Není dále potřeba, aby hlášení a zapisování získaných příspěvkových dob dělo se za každý měsíc; stačí zaznamenati jedním, dvěma, nejvýše čtyřmi čísly průběh pojištění jednou za celý rok. Že tento problém je řešitelný, o tom není pochybnosti, ale jen tehdy, bude-li Ústř. soc. pojišťovna vypravena dokonale s hlediska kancelářské techniky i strojově. Tento problém souvisí také s otázkou kontroly nemocenských pojišťoven a jejich provádění invalidního a starobního pojištění; i s tohoto hlediska musí být uvážen. Ze všech těchto úkolů nové správy jmenoval jsem jenom jeden, z kterého je patrno, jak velké a nesnadné otázky nás při provádění sociálního pojištění čekají. Nesmíme při tom zapomínati na jednu okolnost, totiž že správní náklady sociálního pojištění nesmějí dosáhnouti výše správních nákladů soukromých pojišťoven, nemá-li sociální pojištění pozbyti jednoho z důvodů své existence. Na správní náklady pamatovali jsme při budování sociálního pojištění cifrou 11% z příspěvků. V prvých dobách toto číslo dlouho nebude dosaženo, poněvadž je jím hrazeno provádění pojištění v době pilného vývoje, kdy budou přiznávány důchody. I když zařizovací výlohy si vyžádají velikých obnosů, pojišťovna s touto kvotou pro správní výlohy může při šetrném hospodářství vyjíti, a po případě bude moci prováděti hned s počátku intensivní léčebnou péči, což by pro popularisaci pojištěni v prvních letech, kdy se nebude nic vypláceti, byla věc velice dobrá. Pokud se týče nemocenského pojištění, vznikla otázka, zdali snížením; původní sazby nemocenských příspěvků na 5% neohrozí se provádění nemocenského pojištění. Tomu tak není, myslím, že nemocenské pojišťovny se sníženým příspěvkem vyjdou. Jsme ve své důvěře posíleni hlavně okolností, že jsme měli pravdu, když jsme očekávali pokles nemocenských dnů, připadajících v roce na jednoho pojištěnce. Toto číslo vyskočilo v roce 1922 na výši přes 14 dnů. Koeficient nemocenskosti námi použitý obnášel 12*62 a v r. 1923 klesli asi na 12*40. Používám této příležitosti, abych vystoupil proti názoru, že Ústřední sociální pojišťovna bude moci hraditi nemocenským pojišťovnám skutečné náklady, vzniklé z provádění invalidního a starobního pojištění. Tomu tak není a ani v zákoně o tom není nikde zmínka. Za to ovšem bude moci a museti odškodniti nemocenské pojišťovny za práce pro ni konané paušálními obnosy, na něž je v příspěvku invalidního a starobního pojištění ovšem dostatečně pamatováno. Při provádění invalidního a starobního pojištění na počátku vzniká dále problém sociálního zatížení. Tento problém je jedním z nejdůležitějších a mám v úmyslu věnovati mu zvláštní přednášku. Chci ukázati, že sociální zatížení, pokud pramení z provádění sociálního pojištění, je u nás poměrně menší než v jiných státech, se kterými musíme, pokud se týče konkurence, počítali. Stačí, když řeknu, že zabývali jsme se otázkou sociálního zatížení podrobně. Propočítali jsme přibližně, jaké zatížení připadne na zaměstnavatele a jaké na zaměstnance. Stanovili jsme, že zatížení plynoucí z nového pro zaměstnavatele pojištění nebude převyšovati 1/2 % výrobních nákladů a soudím, že jsme obnos ten přecenili. Že v této výši jsou náklady invalidního a starobního pojištění snesitelné, o tom není sporu. Z konkrétních případů, kterých je možno vypočítati libovolné řady, je patrno na př., že tkalcovna, která má 530 dělníků, bude zavedením invalidního a starobního pojištění zatížena tak, že zaměstnavatel bude platiti asi 66000 Kč ročně, že velkostatek se 190 zaměstnanci bude zatížen 21000 Kč ročně. Živnostník se 6 zaměstnanci bude platit asi přes 700 Kč. Tyto příklady ukazují, že nesmíme se báti, že zavedená invalidního a starobního pojištění by způsobilo poruchu v našem národním hospodářství. V Německu to nezpůsobilo poruchu před 30 lety, když zaváděli je po prvé a sami, a nezpůsobí ji proto ani nyní u nás, kteří jsme téměř poslední. Důvěra, že nebude poruch při zavedení invalidního a starobního pojištění, je sesilována vědomím, že na všech stranách se pojištění sociální buduje a rozšiřuje a to namnoze ve větších rozměrech než u nás. Stačí, abych poukázal na Anglii, která zavádí vdovské pojištění v rozměrech, jaké dosud jsou neznámy. Je důležité, že státy, s nimiž soutěžíme, mají sociální zatížení vyšší, než my. Bud již pojištění mají, nebo je navádějí, nebo mají jiné pojištění, jehož my nemáme. Na př. Rakousko má pojištění v nezaměstnanosti, Polsko právě zavádí pojištění v nezaměstnanosti, Německo, které má pojištění invalidní a starobní 35 roků, zavádí nyní pojištění v nezaměstnanosti; Rakousko předložilo nyní zákon o pojištění invalidním a starobním atd. To všechno vzbuzuje důvěru, že provádění pojištění nepřivodí obtíže.
Přicházíme k dalšímu problému, o němž bylo mnoho mluveno a který byl probírán v mnohých směrech. Jedná se o t. zv. thesaeraci nebo kapitalisaci, kterou provádění sociálního pojištění přináší. Byly uváděny desítky miliard, které budou v Ústřední sociální pojišťovně nahromaděny a tam budou ležeti. Bylo již upozorněno, že když po 20 letech bude jmění Ústřední sociální pojišťovny obnášet 10 miliard, že nesmí tento stav býti srovnáván se stavem dnešním národ, hospodářství. Nesmí býti přece zapomenuto, že po uplynutí 20 let bude také naše národní hospodářství a jmění dáno jinými čísly. Bude-li tam doopravdy, ovšem nikoliv ležeti ladem těch 10 miliard, znamená to za předpokladu řádného finančního vedení Ústř. sociální pojišťovny, že naše národní jmění o těch 10 miliard vzrostlo. Nechci tyto věci do detailu probírat, ježto učinit jsem tak opětovně jinde, chci jen upozorniti, že budeme možná vítati chvíli, kdy Ústřední sociální pojišťovna počne působiti a kdy přivodí na ukládacím trhu uvolnění, kterého podnikání naše potřebuje a že budeme litovati, že se tak nestalo dříve. Nesmíme zapomínat, že těch 10 miliard nevzniká najednou, nýbrž spojitým pomalým ukládáním obnosů, na jichž vstřebání se národní hospodářství zařídí velmi brzo. K disposici bude ročně částka příspěvků 500 milí Kč, která později bude klesati a která bude se vraceti opět národnímu hospodářství, půjčí se státu, obcím, na hypotheky, na meliorace atd. a v prvé řadě použije se k investicím. Bude umístěna na úvěrovém trhu, a tím dosaženo bude snížení podmínek ukládacích. To všechno předpokládá, že bude ukládací politika prováděna způsobem odborným, a že ústav dostane od počátku vynikajícího finančního odborníka. Nesmí býti zapomínáno, že Ústřední sociální pojišťovna není banka.
Jest málo zákonů sociálně politických, které by tak málo žádaly od státu, jako zákon o sociálním pojištění dělnickém. Uvážíme-li, že za dvacet roků bude oproti jmění asi 10 miliard státi závazek vypláceti asi 500000 důchodů a úhrada nároků asi 3 1/2 milionu pojištěnců, je zřejmo, že ve srovnání s tím, co od státu· v prvých letech žádáme, je skutečně snesitelno. Myšlenkou zákonodárce bylo totiž postaviti zákon na princip soběstačnosti. Stát s počátku. nebude vypláceti na dávkách ničeho, teprve po 4 letech počne vypláceti asi na 4 mil. Kč ročně na státních příspěvcích. Uvážíme-li, co vše se v poslední době od státu žádá, musíme přiznati, že zákon o sociálním pojištění neuloží státu nesnesitelných obětí.
Nutno počítati s tím, že pojištění nevžije se ihned. Bude třeba řady let, než se vžije tak, aby bylo pociťováno od interesentů ne jako oběť, nýbrž jako dobrodiní, ale chvíle ta jistě přijde. Důvěra, že provádění sociálního pojištění nezpůsobí obtíží, záleží v tom, že konstrukce jeho je zdravá a že je založena na zkušenostech s cizími státy. Je jisto, že my, Rakousko a Maďarsko jsme poslední, kteří nemáme provedeno sociální pojištění. Státy, které sociální pojištění již desetiletí mají, nepomýšlejí na to, aby se ho vzdaly, naopak vidíme, že invalidní a starobní pojištění dělnické se i při konservativních vládách zdokonaluje: v Anglii připojují k němu právě nyní na př. pojištění vdovské. Soudím tudíž, že dostaví se také u nás stav, který byl v dobách předválečných a nyní je snad opět v Německu, kde mohli jsme se názorem přesvědčiti, že žádný zaměstnavatel nežádal zrušení sociálního pojištění, nýbrž že byla s ním až na nepatrné výjimky (G. Bernhard) úplná spokojenost a žádáno bylo jeho zdokonalení a rozšíření. Jestliže jsem tedy mohl pro provádění pojištění vysloviti prognosu příznivou, neznamená to, že by snad přípravný výbor nečekaly značné úkoly; naopak je jisto, že doba do 1. července 1926 musí býti vyplněna intensivní prací, se kterou počíti je nejvyšší čas.
Řekl-li jsem, že prognosa pro provádění dělnického pojištění je příznivá, nemohu bohužel totéž říci o provádění pojištěná osob samostatně hospodařících. Při parlamentním projednávání tohoto zákona provedeny byly četné změny. Některé z nich byly dobré; na př. byla definice invalidity upravena dle potřeby osob, o které jde; podobně byly upraveny vhodně podmínky pro požitek starobního důchodu atd. Byly však provedeny také některé změny proti úsudku odborníků, které povážlivě zákon v jeho proveditelnosti ohrožují. Chci se dotknouti jedné takové změny. Zákon o pojištění osob samostatně hospodařících je založen na myšlence jednotné průměrné prémie a v tom je vyjádřen sociální význam tohoto zákona. Tedy bez ohledu na stáří, pohlaví, na teritorium, hospodářskou úroveň a způsob výdělečné činnosti, bez ohledu na to, zda se jedná o generaci dnešní či budoucí, je stanoven pro všechny příslušníky podrobené zákonu jednotný průměrný příspěvek. Je to myšlenka velmi důležitá pro sociální charakter zákona, myšlenka, která dodává zákonu jeho výhodnosti a láce. Avšak tato myšlenka předpokládá, že bude možno příspěvky obdržeti od všech pojištěnců, že nebude tedy prováděn výběr pojištěnců, který by záležel v tom, že osoby staré nebo ohrožené smrtí atd. se zákonu podrobí a budou podle něho platiti příspěvky, kdežto osoby mladé, dobrého zdravotního stavu, se zákonu vymknou. Krátce tato myšlenka průměrné prémie předpokládá, že bude s největší možnou přesností provedena obligatornost pojištění. To se ale nestalo a následkem toho je provádění obligatorního pojištění ohroženo a tím je ohroženo i provádění zákona samého. Podle toho musil by ústav provádějící toto pojištění počítati s chronickým deficitem. My, kteří jsme měli příležitost býti při uzákonění tohoto pojištění, postavili jsme je na princip solidnosti. Kdyby docházelo však k pravidelným schodkům, znamenalo by to vzdáti se jistoty, že se sociální pojištění samo udrží a počítati s možností jeho zániku. I při úplně normálním vývoji našeho hospodářství musilo by toto pojištění ztroskotati a všechny sliby dané zákonem by zůstaly nesplněny. Co by pak následovalo, netroufám si ani pomysliti. Potom by ovšem při systematickém vzrůstu schodků bylo nutno počítati i v normální době s pomocí státu, což považuji za neslučitelné s podstatou sociálního pojištění. Znamenalo by to, že opouštíme princip pojištění a přecházíme k myšlence zaopatření. Mělo by to dojíst a vliv na hospodaření i v jiných odvětvích sociálního pojištění, kdyby byl v jedné větvi prejudic, že při úplně normálním vývoji je možno počítati s intervencí státu. Soudím proto, že nesmíme něco podobného připustiti. Myslím, že bude nutno zákon o pojištění osob samostatně hospodařících novelisovati. Mám proto i jiné důvody. Zákon vykazuje ještě několik vad, na př. v ustanovení o státním příspěvku nebo v ustanovení o organisасi, která ponechávají důležité věci nařizovací cestě a pod. a soudím proto, že přípravný sbor, který má býti v těchto dnech jmenován, bude se musiti zabývati v prvé řadě novelisací zákona, která by zaručila provádění zákona.
Provedení invalidního a starobního pojištění dělnického bude míti přirozeně reflex na všechny ostatní sociálně pojišťovací zákony, poněvadž jest posledním dílem zákonným, je moderní a vykazuje vlastnosti, které starší zákony nemají; bude tudíž působili na jejich vývoj.
To platí i o pensijním pojištění soukromých zaměstnanců. Omezuji se na konstatování fakta, že pensijní pojištění soukromých zaměstnanců nesnese konkurence s pojištěním sociálními Je založeno na finančním systému převzatém z Rakouska, který je nevýhodný a poskytuje při stejných prémiích dávky někdy až o 50% nižší. To tak nemůže zůstati a proto musí tento zákon býti novelisován. Při tom však podotýkány že novelisace tohoto zákona, který již 17 let je v platnosti, není snadná. O detailech novelisace zde mluviti nemohu.
Pokud se týče úrazového pojištění dělnického, máme zde resoluci, která žádá, aby bylo unifikováno úrazové pojištění v celé republice a správa přenesena na Ústřední sociální pojišťovnu. Je známo, že se vedla a vede debata o tom, má-li býti úrazové pojištění zrušeno, nebo má-li býti novelisováno nebo včleněno do sociálního pojištění. Myslím, že úvahy a diskuse se zabývají jednostranně příliš organisační částí zákona, že by však bylo správné vyjíti z úvah, jak úrazové pojištění funguje, jak je vypraveno dávkami a jak tato dávková část uspokojuje pojištěnce. Zabýval jsem se touto úvahou ve svém dobrozdání podaném před několika lety ministerstvu sociální péče a to v několika bodech. Upozorňuji především na to, že úrazové pojištění má řadu znaků, pro které vlastně máme pochybnosti, máme-li je vřaditi do sociálního pojištění. Především je to pojem náhrady škody. Úrazové pojištění vzhledem ke svému vzniku, v Německu i u nás, je Založeno na principu náhrady za škodu a nikoli na myšlence ztráty výdělečné schopnosti. Odtud vzniká princip odškodňovati úrazy, myšlenka, převzatá z pojištění soukromého. Odtud vzniká též jemné provedení klasifikace risika úrazů. Kdežto v sociálním pojištění je základem finančního hospodářství průměrné pojistné, v úrazovém pojištění máme závody roztříděny do nebezpečenských tříd a na 100 nebezpečenských procent. Třídění je provedeno s jemností nezvyklou ani v soukromém pojištění na základě úrazové statistiky. V celku je to však princip sociálnímu pojištění cizí. Úrazové pojištění není vůbec pojištěním dělníků, nýbrž je pojištěními závodů; prémie se předpisují dvakrát do roka z úhrnného obnosu mzdy, nikoli individuelně. Z těchto několika ukázek je patrno, že úrazové pojištění má znaky, které sociálnímu pojištění jsou cizí. Provésti zde změnu ve směru sociálního pojištění není tak lehko. Je sice možno, bude-li změněn úrazový zákon, zavésti také zde na příklad mzdové třídy, ale bude to působiti velké obtíže.
Docela jiného rázu jest úvaha, zdali úrazové pojištění, až bude invalidní a starobní pojištění v platnosti, snese jeho konkurenci. Nechceme-li si činiti illusi o budoucnosti, jest tato úvaha nutná. V tom směru poukazuji na to, že úrazové pojištění, pokud nebylo invalidního a starobního pojištění dělnického, bylo jediným rentovým pojištěním; ale po zavedení zákona o pojištění invalidním a starobním ztratí na váze a bude zatlačeno do pozadí. Na doklad tohoto tvrzení vezměme statistiku úrazových pojišťoven z roku 1922: Z 59000 hlášených úrazů u pražské a brněnské úrazové pojišťovny bylo 19000 úrazů odškodněno, tedy jedna třetina, dvě třetiny vůbec nepatří pod pojem podnikového úrazu, nebo byly vyléčeny nemocenskými pokladnami před uplynutími čtyř neděl. Z těchto 19000 úrazů bylo smrtelných 430, vdovských důchodů vzniklo z nich 280 a sirotčích 490. Je známo, že smrtelné úrazy jsou řídké a tyto cifry dokazují, že ve shodě s tím vdovských důchodů je vypláceno nepatrně; vskutku bylo koncem roku 1922 vypláceno celkem asi 5700 důchodů ve výši 2500000 Kč. Postavíme-li oproti tomu odhady výplat v invalidním a starobním pojištění, třebaže důchod vdovský je tam podmíněn invaliditou vdovy, bude možno počítati s přírůstkem 10000 až 15000 vdovských důchodů ročně.
Z těchto okrouhle 60000 úrazů hlášených, z nichž bylo asi kol 20000 odškodněno, je jen malá část úrazů, které vedou k trvalým; důchodům invalidním. Velká část invalidních důchodů odpadne během dvouleté léčebné doby, část odpadne ještě během doby pozdější reaktivisací nebo jsou snižovány, a jen malá část jich zůstane jako důchody trvalé. Úrazová pojišťovna má ve srovnání s invalidním a starobním pojištěním trvalých důchodů nemnoho, což je samozřejmo vzhledem k specielnímu pojmu invalidnosti. Z 50000 důchodů, které asi byly v platnosti koncem roku 1922, bylo asi 17500 důchodů při schopnosti výdělečné zmenšené nejvýše o jednu šestinu, asi 15000 důchodů by to při neschopnosti mezi jednou šestinou do dvou šestin. U více než poloviny invalidů byla schopnost snížena o méně než jednu třetinu, asi 2000 důchodců bylo s neschopností nad pět šestin. Úrazové pojištění působí u nás 35 let. Odhadneme-li, kolik důchodů plných bude vypláceti za stejnou dobu invalidní pojištění, dostaneme se k číslům více než 10násobným. Prosím, to nejsou výtky proti úrazovým pojišťovnám, nýbrž důsledek zákona. Úrazové pojišťovny musí jen prováděti zákon, a jeho provádění vede k těmto cifrám. Ale jest mojí povinnosti konstatovati, že posice úrazového pojištění zavedením invalidního a starobního pojištění bude změněna, a že bude důchod úrazový zatlačován do pozadí. Ostatně provedli jsem stejnou úvahu detailněji ve svém tištěném dobrozdání, na něž poukazuji. Kdyby bylo úrazové pojištění zrušeno, bylo by možno 200000000 Kč příspěvků, které přibližně na toto pojištění připadají, užiti pro zlepšení invalidního a starobního důchodu v pojištění sociálním, po případě, poskytnouti vdovský důchod bez podmínky invalidity. Bylo by jednostrannou kritikou, kdybych neřekl, že jsou také důvody proti zrušení úrazového pojištění; jsou uvedeny v dobrozdání, této otázky se týkajícím. Je to na př. zábrana úrazová, která by jistě nebyla tak intensivně prováděna, kdyby úrazového pojištění nebylo, třebaže jest daleko za vývojem zábrany na př. v Německu. Jsou tu různé jiné okolnosti: v úrazovém pojištění není čekací doby, důchody jsou vyměřovány percentuelně ze započítané poslední mzdy atd. Uvážíme-li všechny tyto okolnosti, jeví se včlenění úrazového pojištění do sociálního pojištění problémem sice snad řešitelným, ale pouze po zralé úvaze, neboť charakter tohoto pojištění nekryje se s charakterem pojištění ostatního a pracovní metody úrazových pojišťoven liší se od způsobu správy ostatních nositelů pojištění; proto také bylo od původního úmyslu spojení upuštěno, když se zákon o starobním a invalidním pojištění pracoval. Podle mého názoru je nutno studovati tuto otázku co nejbedlivěji, a prozatím připraviti její řešení tím, že se bude novelisovati zákon o úrazovém pojištění. Přípravy k novelisaci se již dějí a soudím, že novela zákona úrazového měla by se vztahovati kromě jiných k těmto bodům:
1. Odstraniti malé důchody aspoň do dvou šestin neschopnosti. Zdali je možno dáti náhradu za ně nebo ne, je věc, kterou je třeba uvážiti s hlediska úrazového pojištění; pojem odbytného za důchod invalidní do zákona o sociálním pojištění podle mého názoru nepatří.
2. Redukce počtu nebezpečenských tříd; 14 tříd se 100% nebezpečenskými a spoustou titulů je stav nezdravý. Zařazování podniků do procenta mebezpečenského vzbuzuje illusi přesnosti, kterou nepovažuji za odůvodněnou stavem úrazové statistiky. Rakouský návrh zákona o dělnickém pojištění se spokojuje 5 třídami, počítaje v to třídu nebezpečí obyčejného života, a spojuje ovšem pojištění úrazové, invalidní, starobní, nemocenské a pojištění v nezaměstnanosti, ale jiným způsobem než u nás.
3. Bude potřeba vybudovati zábranu úrazovou.
4. Rozšířiti pojistnou povinnost.
5. Rozšířiti snad pojem podnikového úrazu, a potom teprve bude možno uvažovati o tom, jak upravit i poměr úrazového pojištění vůči invalidnímu a starobnímu pojištění.
Zbývá mi ještě zmíniti se o hornickém pojištění. Provisijní pojištění horníků zápasilo od roku 1854 s obtížemi. Na vývoji tohoto pojištění můžeme sledovati ne energičnost sociálně pojišťovacích zákonodárců v Rakousku. Bohužel, musíme říci, že u nás nenastal obrat k lepšímu, nýbrž k horšímu. Zákon z roku 1922, který definitivně upravujte pojištění horníků a který vstoupil 1. října 1924 v platnost, je dílem chvatu. Zní to snad ostře, ale musím říci, že vznik zákona hornického je pravým opakem genese zákona o sociálním pojištění. Vzpomeňme, jak svědomitě jsme uvažovali o finančních důsledcích každého ustanovení zákona o pojištěni dělnickém, kdežto v zákoně hornickém tomu tak není. Zákon o pojištění horníků je vypracován v části dávkové velmi dokonale, naprosto však je odbyt v části, která je stejně důležitá, totiž v části úhradové. V § 82. se praví: »Příspěvky členů k Ústřední bratrské pokladně na pojištění na provisi stanoví se zlomkem mzdy nebo stálou sazbou nebo kombinací obou způsobů výpočtů. Způsob výpočtu úhrady zaopatřovacího pojištění, období, ve kterých dlužno prováděti technicko-pojišťovací bilanci a jak se tato přezkouší, bude určen nařízením.«
Proti radě odborníků se tedy stalo, že vstoupil v život zákon, při němž úhrada byla ponechána nařizovací cestě. Také nařízení z roku 1923 není v §§ 108, 109 a 110 šťastné. Důsledek tohoto stavu Je neutěšený. Je nutno veřejně říci, že provádění hornického zákona bude působiti veliké obtíže. Pojistně technická konstrukce zákona z roku. 1922 je pochybená. Není možno v oboru zaměstnání tak diferencovaného jako je hornické vystačili s jedinou sazbou dávkovou a příspěvkovou; dávky nejsou totiž závislé vůbec na mzdě. Pokud se týče otázky po úhradě, je možno její zodpovědění odsunouti, jako se zdě stalo, ale objeví se opět a v podobě hrozivější. V zákoně hornickém se tato otázka přihlásila a výsledek odkladu je, že na 135000 aktivních pojištěnců v celku připadá 156 mil. Kč důchodů ročně. Kdybychom tedy hradili, a tak je to od počátku míněno, potřebu pojišťovny rozvrhem, tedy ona částka rozvrhová by vyžadovala obnosu asi 1150 Kč na jednoho pojištěnce ročně pouze ku krytí přiznaných důchodů a bez haléře na úhradu nároků oněch 135000 aktivních pojištěnců. Posice hornického pojištění je těmito nedostatky ztížena. Pojištění hornické při týchž dávkách jako pojištění dělnické by vyžadovalo příspěvku několikanásobného. Je tudíž jasno, že nebude-li učiněno nějaké velice rychlé opatření, že pojištění hornické této soutěže nesnese. Jak by toto opatření mělo vypadat, je otázka nesnadná, ale velmi naléhavá. Jistě jsou případy, kdy pojištění provisijní spolu s pojištěním nemocenským a úrazovým vyžaduje až 40% mzdy; to je stav neudržitelný, který volá po rychlé novelisaci zákona. Odborníci včas na tyto věci upozorňovali. Když jsme se dověděli, že hornické pojištění má býti uzákoněno před dělnickým pojištěním, upozorňovali jsme na nemožnost ignorovati otázku úhrady, na nevýhodnost zvláštního zákona oproti dělnickému, jenž má jiný finanční systém, a na brzké zhroucení; protestovali jsme, ale všechny protesty nevedly k cíli. Může nám býti jen malým uspokojením, že jsme aspoň tuto etapu hornického pojištění předvídali.
Zbývá ještě se zmíniti o pojištění v nezaměstnanosti. Toto pojištění je nahražováno u nás tak zvaným gentským systémem. Vývoj, který nastoupily jiné státy, dostaví se i u nás. Je jisto, že i o nás gentský systém bude nahrazen způsobem racionelnějším, t. j. pojištěním v nezaměstnanosti, jež vyrovnává risiko nezaměstnanosti sdružením veškerého dělnictva v jediné risikové společenství. Pojištění v nezaměstnanosti provádí se v celé řadě okolních států, a soudím, že i u nás povede vývoj k jeho provedení.
Měl bych se snad ještě zmíniti o nemocenském pojištění státních zaměstnanců, ale to vystupuje z rámce programu, který jsem si dnes vytkl.
Dovolte, abych ještě upozornil na jednu věc. Soudím, že provádění invalidního a starobního pojištění u nás nenarazí na obtíže; avšak pouze za předpokladu, že provádění zákona nebude trpěti nedostatkem odborně zapracovaných sil. My všichni, kteří pracujeme na tomto poli, jsme přetíženi, a přemýšlíme proto, jak tomuto nedostatku odborně vzdělaných vedoucích sil odpomoci. Soudím, že k provedení sociálního pojištění patří opatření odborně vzdělaných sil vedoucích. Přál bych si, aby naše vysoké školy pamatovaly na tuto potřebu matematiků, právníků i lékařů v čele ústavů sociálně pojišťovacích a doplnily tak záslužné dílo, jež provedly již dříve svazy nemocenských pokladen pořádáním kursů pro úřednictvo nemocenských pokladen.

Citace:

Německo nepovoluje průvoz svým územím do ČSR. Právník. Časopis věnovaný vědě právní i státní. Praha: Právnická jednota v Praze, 1938, svazek/ročník 77, s. 511-512.