Felix Moreau: Les caractères de la nullité de plein droit édictée par les articles 63 et 65 de la loi du 5 avril 1884. (Paříž 1912, 37 str.).
Autor krásného a jasného výkladu francouzského správního práva (Droit administratif, Paříž 1909, 1230 str.) Félix Moreau uveřejnil v 2. čísle letošního ročníku první francouzské Revue du droit public et de la science politique en France et à l'Etranger rozpravu výše uvedenou a vydal ji pak jako samostatnou publikaci. Jedná se o výklad čl. 63. a 65. obecního zřízení francouzského z 5. dubna 1884. Znění jejich je toto: Čl. 63. — Sont nulles de plein droit: 1. les délibérations d'un conseil municipal portant sur un objet étranger à ses attributions ou prises hors de sa réunion légale; 2. les délibérations prises en violation d'une loi ou d'un reglement d'administration publique. Čl. 65. — La nullité de droit est déclarée par le préfet en conseil de prefecture. Elle peut être prononcée par le préfet et proposée ou opposée par les parties intéressées à toute époque.
Tyto předpisy mají svou historii, jsouce vyvrcholením dlouhého vývoje právního, kdežto podobné předpisy našich obecních zřízení nemají přirozeně předběžných vzorů vyrostlých na rakouské „půdě a nejsou také tak podrobně propracovány jako cit. čl. 63. a 65.
Články tyto se dosud různě vykládají jak v praxi tak v theorii francouzské. Moreau pokusil se o řešení opřené o historický vývoj a úmysl zákonodárcův. Protože při tom jde o otázku všeobecně zajímavou, není nevhodno sledovati pozorněji výklady Moreauovy, z nichž lze vybrati všeobecné plodné podněty. Celá kontroverse v souvislosti s čl. 64. a 66. franc. obec. zř. dala by se vyjádřiti slovy: absolutní zmatečnost proti zmatkům relativním.
Až do zákonodárství decentralisačního nesetkáváme se s ryzími zjevy absolutní nullity: neposlušnost rozkazů nadřízených orgánů na roven se staví porušení samého zákona, nevhodnost rovná se nezákonnosti (1. c. 6). Nullité de plein droit vyskytuje se v návrhu na organisaci komunální a departementalní, který 22. února 1821 předložil ministr vnitra poslanecké sněmovně. Návrh týká se vlastně schvalovacího práva prefekta, jenž udíleje approbaci má zkoumati, týká-li se usnesení komuny předmětu vskutku obecního. Cílem úpravy je tedy „renfermer chaque conseil dans le cercle de ses attributions“. § 48. návrhu prohlásil za absolutně zmatečné usnesení rady obecní, která by zasedala nebyvší po zákonu svolána anebo by zasedala po uplynutí doby k zasedání vyhrazené, resp. pokud by obecní rada se usnášela o předmětech, „qui lui sont étrangers“. Z těchto předpisů mluví obava před komunálními shromážděními. Tomuto nebezpečí se čelí ustánovením, že „de telles délibérations, de tels actes serönt de plein droit frappés de nullité“, nemají vůbec právních účinků.
Absolutní zmatečnost objevuje se také v návrzích na úpravu správy obecní, rad arrondissementálních a rad departementalních (conseils généraux), jež podal v poslanecké sněmovně 9. února 1829 Martignac. Účelem nullity je tu: udržovati rady z voleb vzcházející v zákonné poslušnosti k moci ústřední, zaručovati zvláště podřízenost municipálních rad. Protože se tyto kautely volí v zájmu centrální moci, pověřuje se prefekt úlohou proklamovati zmatečnost. Nepamatuje se na to, že by i strany mohly míti zájem na prohlášení zmatečnosti. Tyto zákony měly vliv na zákony decentralisační, na př. zákon z 21. března 1831 o volitelnosti obecních rad, jenž vyhradil obci právo stížnosti ke králi proti prefektově prohlášení zmatečnosti. Dle zákona z 1831 zmatečnost nepostihuje porušení každého zákona nýbrž pouze zákonů týkajících se sessí a působnosti obecních rad. Chrání se tu moc ústřední, strany zůstávají mimo úvahu.
Tento system nullitní nalézáme také v zákoně z 22. června 1833 o radách prefekturních a arrondissementních. Zákon z 18. července 1837 přiznal účastněným stranám právo domáhati se zrušení usnesení „pour tout motif, y compris l'inopportunité“ (13). Systém zmatečnostní tuto naznačený ovládl na dlouhou dobu (i pozdější zákonodárství [zák. z 5. května 1855 a 27. července 1867]). Státní rada rozhodla několik otázek ve smyslu zmíněného zákona z 1855. Této praxi věnuje Moreau zvláštní pozornost a za významný zjev pokládá, že státní rada, upírajíc stranám možnost nastoupiti recours contentieux, zvláště recours en annulation před státní radou pro zneužití moci, vycházela z přesvědčení, že zmatečné usnesení obecní rady nemá vůbec právních účinků, že nullita jeho působí zcela ne odvisle od deklarace prefektovy, mohouc býti, jak praví čl. 65. obec. zř. z 1884, „opposée ou proposée a toute époque“ (16). Úprava zmatečnosti před zákonem z 5. dubna 1884 byla rubem a protiváhou elektivního principu ovládajícího zákonodárství komunální a departementální. Zmatečnosti se chrání pouze zákony o kompetenci a svolávání (zasedání) municipálních rad. —
Zajímavé jsou výklady Moreauovy o parlamentním projednávání obecního zřízení z 1884 čl. 63. násl. Jak vyspělé názory se tu projevovaly a odůvodňovaly! Šlo o otázku velice choulostivou: jak vésti delikátní hranici mezi zmatečnosti (absolutní) a naříkatelnosti resp. zmatečnosti relativní. Pozoruhodné jest, že čl. 63. staví překročení kompetence úplně na roven porušení kteréhokoli jiného zákona neb nařízení správního. Když se porušení tohoto druhu prohlásí za důvod absolutní zmatečnosti, t. j. usnesení obecní rady prohlásí se za právně zcela bezúčinné, za paakt, je to sice velice silná ochrana zájmů státních, avšak činnost obce se tím najisto podlamuje. Opatrnějším je žádati, aby autoritativně bylo vysloveno, že akt porušuje zákon (jiný než o kompetenci a svolání schůzí). Jestiť často pochybné, jaký smysl a dosah určitý zákon má a také kompetenční hranice mezi obcí a státem bývá pochybná. Plně proto sdílím rozpaky, které měl při pojednávání zákona Clément (str. 22, 23). Jak patrno z III. oddílu práce Moreauovy, dosah čl. 63. a 65. se různě vykládá. Moreau upírá usnesením ve smyslu čl. 63. všelikou právní účinnost, prefekt prohlašuje (konstatuje) pouze, že usnesení neexistovalo (a neexistuje), on nemá teprve rušiti něco, co snad do té doby existovalo aspoň prozatímně (29). To Moreauovi jasně plyne z historického vývoje a ze srovnání čl. 64. a 66. Důvodem absolutní zmatečnosti dle § 63. je ochrana veřejných zájmů, jež nejsou dotčeny tím, když se na př. jednání sboru účastní interessovaný člen sboru. Dobře jsou chráněny i súčastněné strany, mohouce dovolati se státní rady proti prefektovi a brániti se proti každému pokusu exekuce vadného usnesení. Můžeť se strana dovolávati zmatečnosti, aniž by bylo k tomu třeba předběžného „zrušovacího“ výroku prefektova, Strana totiž může namítati neúčinnost (zmatečnost) usnesení, kdykoli by který úřad chtěl přiznávati usnesení obecnímu účinky právní. Byloť právě úmyslem zákonodárce z 1884 posici účastněných stran učiniti zcela neodvislou od prefektovy libovůle. Strany sice by měly právo rekursu k státní radě proti (zmatečnému) výroku prefektovu, ale před zákonem ze 17. červ. 1900 byly by strany bývaly úplně bezmocný proti nečinnosti, mlčení prefektovu (zákonem z 1900 vysloveno, že nevyřizování záležitosti po 4 měsíce = zamítnutí s možností rekursu k státní radě). Tyto důsledky by však byly v odporu s jasným úmyslem zákonodárcovým: zmenšiti moc prefektovu.
Praxe vykládá čl. 63. a 65. poněkud jinak než Moreau. Pokládá se za nutno, aby strany se dožadovaly u prefekta prohlášení zmatečnosti.
Když by strana u soudu (civilního) uváděla k platnosti neúčinnost zmatečního usnesení, nemusil by — i dle praxe — soudce zastaviti řízení soudní (surseoir), protože úsudek o absolutní zmatečnosti není případem praejudicielní otázky, již by mohl řeší ti jen povolaný orgán správní nebo orgán správní jurisdikce (o zásadně různém posuzování otázek praejudiciálních z oboru veřejnoprávního před francouzskými soudy („řádnými“) , srovn. m. j. Moreau, Droit administratif, contentieux de l'interprétation, str. 1177 násl.). Důsledně musí Moreau hájiti, že výrok prefektův deklarující zmatečnost usnesení „n'ajoute rien à une situation qui est l'oeuvre de la loi“. Proto soudce zabývaje se k oposici nebo prciposici strany se zmatečným usnesením, nejedná proti zásadě separace mocí.
Na první pohled je patrno, že úprava zmatečnosti v čl. 63. a 65. potud se mi nezdá bezzávadnou, že čl. 65. počítá přímo s tím, že prefekt deklaruje neúčinnost závadného usnesení. Vzhledem k č. 2. čl. 63. pokládal bych dokonce za záhodno trvati na tom, aby se autorativně dekretovala neúčinost usnesení. Vyžaduje toho bezpečnost právní. Moreau sám nadhazuje otázku, jak absolutní zmatečnost působí v praxi a slibuje o tom další studii. Můžeme se na ni jen těšiti. Francouzští theoretikové správní nejzvučnějších jmen pokládají za samozřejmou svou povinnost obírati se do podrobností také právní praxí.
Hoetzel.