Správní právo.
Rudorff Hans, Über Bauerlaubnis und Baubedingung. Tubinky, 1915, 64 str., sv. XIII., seš. 3 známých Abhandlungen aus dem Staats-Verwaltungs- und Völkerrecht, redigovaných Zornem a Stier-Somlóem.
Spisovatel, vládní asesor v Berlíně, obral si za thema své monografie velice zajímavou a vděčnou otázku, jejíž úspěšné řešení předpokládá podrobnou znalost látky a při němž nelze se spokojiti jen všeobecnými úvahami, nýbrž nutno propracovávati se přes řadu podrobností k jádru věci. Nejde o nějakou panenskou půdu. Vedlejšími ustanoveními k správním aktům: podmínkou, modusem a obmezením časovým obírala se theorie už dříve. Stačí uvésti O. Mayera a Kormanna; vedle nich v některých monografiích jaksi per parenthesim se děje zmínka o těchto zjevech. Také praxe přirozeně nemohla přecházeti přes ně mlčením, ba ona musila si dotyčné otázky řešiti už v době, kdy theorie je takřka ignorovala.
Že Rudorff přes to věnoval podmínkám samostatnou monografii, svědčí o tom, že všecka dosavadní řešení nepokládá za uspokojivá. Schvalovati sluší především, že pozorovací pole obmezil na úzce vytýčený obor: na stavební konsensy. K takovémuto skromnějšímu vymezování úkolu nabádají zkušenosti získané z příliš všeobecných úvah. Vždyť O. Mayer sám ve svém Deutsches Verwaltungsrecht, i v 2. vyd., svoje výklady o vedlejších ustanoveních připjal k právu policejnímu a dovolává se po výtce příkladů z praxe stavebního práva. Dále bezpodmínečně je vítati, že Rudorff hleděl vypořádati se s bohatou německou judikaturou správní. Tím zjednal své práci živostnosti a ušetřil ji nemírného, tu a tam obvyklého potýkání se s věcmi nemajícími významu pro potřeby právního života. Positivní právo — i naše — není zbudováno na nějakém vědomém, propracovaném systemu vedlejších ustanovení k úředním rozhodnutím a opatřením (— správním aktům), jak tomu je na př. v právu občanském. Názvosloví správních zákonů je neustálené, nepřesné, protože na př. téhož slova podmínka užívá se očividně v různém smyslu. Je proto věcí nauky, aby do tohoto zmatku vnesla trochu pořádku, aby zkoumala jednotlivé zjevy „vedlejších ustanovení“ co do jejich podstaty, právních předpokladův a účinků. Sledujme v tomto smyslu vývody Rudorffovy!
Je třeba si ujasniti podstatu stavebního konsensu. Není to pouhé zjištění zákonnosti návrhu, nýbrž má v sobě dva živly: 1. prohlášení, že navrhovaná budova smí státi na proponovaném místě, 2. z toho plynoucí další prohlášení, že tato budova smí býti zřízena. Pozornosti zasluhují výklady R. o věcné povaze stavebního povolení. Dle mého mínění správně se z ní m. j. dovozuje, že by nástupce rozestavené budovy mohl ve stavbě pokračovati, nemuse žádati pro nedostavěnou část nového konsensu, a že by stavba ta co do nehotového dílu svého nepodléhala novým předpisům právním mezi tím vydaným (nebyla-li jim výslovně přiznána zpětná působnost). V tomto směru arci Rudorff nepřináší nic nového a zvláště pro naše poměry nejsou tím — vzhledem k české literatuře — získány nové užitečné poznatky.
Není zde místa na podrobný rozbor této otázky. Říšskoněmecká literatura má dosti specielních prací o stavebním konsensu — cf. na př. Ackermann (Der Baukonsens und die polizeilichen Beschränkungen der Baufreiheit nach preußischem Rechte), Scholz (Zur Lehre von der Bauerlaubnis, Verwaltungsarchiv XXIII. a XXIV.). Přes to není dosud docíleno jednoty názorů v této zásadní otázce. Přes námitky Scholzovy souhlasím, jak řečeno, s Rudorffem co do pojmu a důsledků věcnosti stavebního povolení.
Pravé podmínky vyskytují se v několika formách, především ve formě t. zv. Maßgabe, česky dalo by se to ještě nejvhodněji vyjádřiti bezbarvým slovem „omezení“. Rudorff vědomě neužívá tu výrazu „Auflage“, protože omezení (Maßgaben) nejsou policejní rozkazy nebo zákazy. Naopak při nich se jedná o obmezené zamítnutí návrhu stavebního a tím o obmezení navrhovatele. „Maßgaben“ jsou dvojího druhu: bezprostřední a prostředečné (nepřímé). Bezprostřední „omezení“ dotýkají se přímo místa, na kterém budova dle žádosti strany má státi, a provedení stavby samé, kdežto nepřímé „omezení“ dotýká se místa i provedení stavby méně radikálně, „in anderer Weise als durch deren unmittelbare Umgestaltung“. Vedle „Maßgaben“ zná právo stavební také podmínky v pravém slova smyslu, a to ve formě podmínky suspensivní a resolutivní. Zvláštním druhem rozvazující podmínky je pak výhrada odvolání. Zato však nevyskytují se v pruském právu stavebním pravé příkazy (Auflagen).
Pravé podmínky uskutečňují buď předpisy velícího práva aneb ohledy volného uvážení. Čelí-li návrh stavební proti velícím normám, nutno ke konsensu připojiti podmínku tuto nezákonnost paralysující. Není to žádná conditio iuris, jak někteří myslí. Konsens udělený bez podmínky byl by nezákonný. Tím zřetelně se liší tato podmínka od podmínky soukromého práva, kde je dána do vůle stran. Podobnější podmínkám soukromoprávním je podmínka přičiněná k stavebnímu konsensu s hlediska volného uvážení, ale vždy i tu je úřad aspoň svou úřední povinností vázán vázati stavební konsens na podmínku. Všecky podmínky stavebního konsensu liší se však od soukromoprávních družek tím, že tvoří podstatnou součástku hlavního aktu: stavebního povolení.
Nejdůležitější z vedlejších ustanovení stavebního konsensu je přímé, bezprostřední omezení (Maßgabe). Základ a účel jeho jsou přerozmanité. Odmítnouti je mínění, jakoby obsahem omezení nemohly býti zákonné normy samé. Právě naopak: pravidlem je, že ve formě omezení poukazuje se stavebník na zákonná ustanovení, na která stavební projekt zapomněl aneb ohledně nichž je nebezpečí, že by při provádění stavby se jich nedbalo. Takto vymezený široký rámec obmezuje R. tvrzením, že předmětem omezení (Maßgabe) mohou býti jen ty předpisy, ke kterým projekt svou nekorektností sám sebou odkazuje, nikoli předpisy vzdálenější. Je tedy nutná určitě úzká souvislost mezi stavebním návrhem, a ohroženými právními předpisy resp. zájmy chráněnými dle volného uvážení. Jinak měli bychom po ruce buď pouhé připomenutí (Mahnung) anebo zcela samostatný policejní příkaz jdoucí svými vlastními cestami. Znovu a znovu zdůrazňuje R., že jeho Maßgabe není příkazem, nýbrž pouhým (jinakým) obmezením, totiž (částečným) zamítnutím stavebního návrhu. Dosah této své these znázorňuje R. takto: Když stavební úřad neschválí předloženého stavebního projektu X. bezpodmínečně, nýbrž podmínečně, s obmezením, je to dle některých (W. Jellinka) zamítnutí projektu a schválení pozměněného projektu, jehož nikdo nepředložil, řekněme projektu Xa. Důsledkem dalším je (dle těchže vykladačů), že není možno si stěžovati zvláště do připojených podmínek, nýbrž jen do odmítnutí celého projektu X a stalo-li se tak z několika důvodů, bylo by třeba — s nadějí na úspěch — naříkati všecky důvody zamítací. Rudorff však má za to, že lze omezení bráti samostatně v odpor a pomáhá si při tom fikcí (neboť jinak nedá se to označiti), že prý původní návrh strany (stavebníka) kryje i konsens pozměňující třeba podstatně tento návrh. R. dokonce tvrdí, že stavebník má právní nárok na to, aby dostal — místo zamítavého vyřízení — kladného vyřízení s obmezením. Význačným znakem je, že omezení (Maßgabe) tvoří integrující součástku stavebního konsensu. Z toho však prý neplyne, že by omezení to nemohlo býti bráno samostatně v odpor. Zda-li úřad žádost stavební prostě zamítne anebo jí vyhoví s omezením, o tom rozhoduje volné uvážení úřední. Tato omezení nemohou ovšem jíti libovolně daleko. R. nalézá hranici ve skutečnosti, že omezením nesmí se z návrhu původního státi něco zcela jiného, t. j. záleží na tom, aby stavební konsens s omezením mohl býti pokládán za vyřízení původního návrhu. O tom rozhodují prý názory životní (Auffassung des Lebens). R. jest si dobře vědom neurčitosti tohoto kriteria.
Protože omezení je součástkou samého konsensu, je tím samo sebou řešena otázka věcné působnosti omezení i pro právní nástupce.
Nepřímá omezení netýkají se, jak praveno, přímo stavby samé anebo místa, kde stavba má státi. Příklad: navrhovaná stavba by byla ohrožením krasocitných zájmů; úřad stavební může — místo aby projekt úplně odmítl — uděliti žádané povolení s podmínkou (omezením), že se stavba ohradí zdí ap. I nepřímé omezení je součástí stavebního konsensu a může býti samostatně naříkáno, protože znamená částečné zamítnutí původního návrhu. Přechází také na právní nástupce, což u obyčejných (policejních) rozkazů se nemůže tak všeobecně tvrditi.
Podmínky v užším, technickém smyslu jsou skutečným protějškem civilně právních podmínek: suspensivních a resolutivních: dotýkají se stavebního povolení jako celku. Právem jim R. nepřiznává pro obor správního práva valného významu. Patří sem případy, kde působnost stavebního povolení jest odvislá na jisté události, neodvislé od vůle stavebníkovy nebo stavebního úřadu. Srovn. na př. stavební konsens s podmínkou, dá-li ke stavbě souhlas — ve smyslu právního řádu — někdo třetí — soukromník anebo jiný úřad. Protože podmíněný konsens znamená podmíněné zamítnutí návrhu stavebního, lze podmínku bráti v odpor samostatně.
Méně zájmu vzbuzuje R. výklady o nepravých podmínkách, jsoucích jen v zevní souvislosti se stavebním povolením.
Zevrubný rozbor názorův a podnětů v monografii R. vyžadoval by nové monografie. Musíme se obmeziti na vytýčení těchto zásadních hledisk: S velikou obezřetností můžeme přijímati obdobu poměrů soukromoprávnich. Kdežto při nich v zásadě vůle rovnocenných stran je rozhodujícím činitelem, nesmíme v naší otázce zapomínati, že proti stavebníkovi stojí úřad ve výkonu výsosti stavební, dané na ochranu veřejných zájmů zdravotních, bezpečnostních, komunikačních atd. Z toho už plyne nutnost zkoumati, pokud správní akty lze stavěti vůbec do jedné řady se soukromoprávními projevy soukromníků v zásadě právně rovnocenných. Jinde jsem se snažil vyvoditi, že v otázce ryzích podmínek nelze býti dosti opatrným.
Kromě toho R. práce na některých místech zavádí nové názvosloví a rozeznávání, které je někdy dosti zbytečné a ve svých praktických důsledcích vede k obtížím, a tím je bezcenné. Tak se mi zdá, že pouhým slovným sporem je výklad R. o tom, možno-li jeho Maßgabe bráti v odpor samostatně, či sluší-li bráti v odpor obmezený konsens sám. Už jeho formulování, že „omezení“ jest integrující součástkou konsensu, navádí nás k mínění, že se béře v odpor konsens sám. V praktickém výsledku vyjde to zajisté na jedno. Důležito by bývalo dotknouti se více otázky, z které právní a zájmové sféry možno čerpati látku k vedlejším ustanovením stavebního povolení. Konečně sluší uvážiti, že s naší otázkou není ve vnitřní souvislosti otázka finančního rázu: od čeho závisí povinnost platiti dávky za udělení stavební povolení (u nás arci nepřípustno).
Na každý způsob i tato monografie prokázala, kolik tajů se skrývá za zdánlivě jednoduchou otázkou správního práva, chce-li se řešiti jen poněkud uvědoměle, fundovaně. Stačí k tomu porovnati také zevrubné vývody a pochybnosti Scholzovy v cit. jeho článku: Zur Lehre von der Bauerlaubnis (Verw. Archiv. XXIV., str. 184 násl.).
Hoetzel.